“徒法不能自行”。完善的立法必须依靠运转高效的执法体制来保障其实施。竞争执法更是如此。我国的竞争执法体制经过二十年的发展，已初具规模，且形成比较完整的体系，为维护良好的市场竞争秩序做出了重要贡献。但由于多种主客观因素的制约，我国现行竞争执法体制还存在不少明显缺陷，严重影响了竞争执法的效能。在工商体制调整的关键时期，探讨如何完善竞争执法体制，显得尤为重要。

现行竞争执法体制存在的问题及取消垂直管理对竞争执法的影响

　　目前我国的竞争执法职能，主要集中在工商部门，部分行业主管部门也在本行业内享有一定的竞争执法权。这种多元的竞争执法体制至少存在以下缺陷：

　　（一）执法主体多元，职权分散混乱。《反不正当竞争法》规定:“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”，同时又规定“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”。于是,相关行业监管部门不断通过自己起草的特别法肢解工商的竞争执法权。由于执法主体众多，权责不清，又各自执法，尺度不一，“有利抢先上，无利争着躲”，导致监管空白和重复执法的问题屡见不鲜，严重影响法律的公正性、严肃性和高效性。

　　（二）基层职权不足，执法事权不称。根据《反不正当竞争法》第二十三条之规定，公用企业限制竞争行为的查处权在省级或者设区的市级工商部门，县级无权查处。但公用企业限制竞争行为多发生在县区。查处垄断行为亦是如此，只有省级以上执法机关有权查处,市级工商部门对垄断行为无权调查。而垄断协议、滥用行政权力和滥用市场支配地位的行为在又多出现在市县一级。这种事权不一的执法体制既不利于调动市、县工商局的执法积极性，也不利于执法效能的提升。

　　（三）机构编制不足,执法力量薄弱。一是缺乏专门机构。除了国家总局和省级工商局设立了专门的竞争执法机构，大部分市县工商局没有设立专门的竞争执法机构；二是人员编制不足。大多省级局的竞争执法机构编制在10人以下，一般地市级工商局从事竞争执法的人员不足5人，县一级工商局大多没有专职的竞争执法人员；三是人员素质偏低。全国竞争执法线普遍反映，省级局缺少专业人才，特别是专家级人才。至于市县工商局就更不用说了。以湖南省永州市工商局为例，全市工商系统公平交易和经济检查线55人，无一人有研究生学历，本科学历13人，其中第一学历为本科的只有4人，至于专业对口的更是凤毛麟角。

 　　(四)协会自律缺失,监督机制滞后。行业协会本应成为竞争执法的有力助手，但现实情况是：一些行业协会不但没有履行行业自律的职责，相反成为“垄断推手”。7月29日，国家工商总局反垄断案件公布平台公布的12起垄断案例，其中9起案件系有关行业协会组织本行业经营者达成垄断协议。此外，我国目前对竞争执法的监督机制也严重滞后。人大的执法监督、政协的民主监督，很少涉及竞争执法领域,而舆论监督、社会监督在这一领域也显得苍白无力。

　　2011年，国务院办公厅下发国办发[2011]48号文件，工商由垂直管理改为地方分级管理。划归地方管理，有利于强化地方政府的责任，赢得地方党政领导及相关部门的支持和配合。但也会产生一些新的弊端。陕西省工商学会组织课题组，最近就取消工商垂直管理对工商执法的影响进行了专门调研，其调查报告反映：取消工商垂直管理后，工商执法出现“五化”：行政执法趋于弱化；地方干预趋于强化；经费保障趋于虚化；激励机制趋于退化；工商职能趋于淡化。笔者利用开会和培训的机会，曾与全国的同行进行过广泛交流。综合大家的意见，取消垂直管理可能对竞争执法产生三大负面影响：一是地方保护主义的影响。地方行政干预肯定增多，竞争执法可能受到掣肘；二是条块分割的影响。条块利益冲突,可能制约系统上下执法合力的形成；三是执法不一的挑战。各地因领导决策差异，导致执法标准不一，可能出现执法不公的情形，有损执法效能和法律权威。

完善竞争执法体制的设想

　　总结工商体制两次调整的得失成败，为有效克服现行体制的缺陷和取消垂直管理可能产生的负面影响，真正实现“精简统一效能”，根据国办发[2011]48号和中发[2013]9号文件精神，我们认为我国的竞争执法体制有必要采用以下管理模式：

　　（一）建议修改相关法律制度,建立事权统一的执法体制。一是建议修改《反不正当竞争法》相关内容，赋予工商部门查处所有行业不正当竞争行为的职权,并明确其在竞争执法领域的主体地位，赋予其统一组织、协调、监督行业主管部门竞争执法工作的“兜底”职责。二是本着事权统一和精简高效原则,赋予省市县工商机关相应的执法权。建议借鉴国家发改委《反价格垄断行政执法程序规定》，修改国家工商总局的《工商行政管理机关查处垄断协议滥用市场支配地位案件程序规定》,将个案授权改为整体统一授权，即省级工商局可以查处辖区内所有的垄断协议和滥用市场支配地位的案件，并明确省级工商局可以授权市级工商局调查取证，但处理决定须报国家总局批准。对公用企业限制竞争行为，也可以个案授权县级工商局查处(处理决定须报授权机关批准)。三是借鉴国外竞争执法经验，赋予工商部门强有力的行政执法权，增强执法效能。如法国规定，企业不服从传唤或不按传唤时间到达，将被课以强制性逾期罚款，企业阻碍调查或预审，也将被课以罚金，值得借鉴。

　　（二）借鉴国土现行管理体制，实行竞争执法业务垂直管理。一是借鉴国土现行体制，在省以下工商部门实行条块结合的“半垂直管理体制”：人财物以地方政府管理为主，工商业务以上级工商局管理为主；市辖区仍实行垂直管理。二是在市县工商局设独立的竞争执法分局，作为其直属机构，人财物相对独立，在实行本级工商局和上级竞争执法局双重管理的基础上，实行人员、经费以块块管理为主，执法业务和领导任免条条管理为主。省市工商局发现区域性的不正当竞争行为或行业垄断行为，可组织下级办案机构联合协同办案。三是建立竞争执法人才档案，整合人才资源。一方面在进行食品安全职能调整划出人员时，应尽量保留优秀竞争执法人员。另一方面，清查和评估现有的竞争执法力量，建立竞争执法办案人才档案数据库。省市竞争执法分局，可根据人才数据库资料，抽调办案骨干及专业人员组成专案组，攻克疑难复杂或有影响力的大要案件。四是强化业务考核，创新激励机制。上级工商机关要构建绩效考核工作体系，以工作考核、考评推进下级机关的业务落实。并以交办、指定办理、督办等形式，加强对基层竞争执法的指导。同时，加大中央财政的转移支付力度，完善奖惩激励机制和办案经费保障机制，积极解决优秀执法人才的政治待遇、经济待遇，充分调动执法人员办案积极性。

　　（三）完善行业自律体制和执法监督机制。一是在《反不正当竞争法》中明确行业协会的职责、权限以及相应的法律责任；二是竞争执法机关加强行政指导，帮助行业协会完善内部监督程序和相关制度，努力建立、完善自律竞争行为的长效机制，增强行业自律能力；三是构建立体监督体系，强化竞争执法监督。各级人大、政协要就群众反映强烈的垄断和不正当竞争行为加强监督，督促整改。新闻媒体和社会各界也要加强对竞争执法情况的舆论监督和网络监督。

　　（作者：韩顺华　谢荣华）