近年来，中央非常重视农村土地制度的改革和创新。法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，做好农村土地纠纷的审理工作，对支持农村发展有着重要意义。自2003年3月3日起施行《中华人民共和国农村土地承包法》和贯彻执行《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》以来，基层法院受理了大量各种类型的农村土地民事纠纷案件，同时在对这些案件审判过程中也遇到许多新问题新情况。本文以某基层法院近五年审理的农村土地民事纠纷案件为样本，对农村土地民事纠纷案件的基本情况以及在审判中遇到的疑难问题进行了分析，并提出相应的意见建议。

　　一、农村土地民事纠纷的常见形式

　　（一）《农村土地承包法》是将土地承包经营权看作物权，并从物权保护的角度出发进行规定的。根据司法解释的规定，此类纠纷属于民事案件受案范围。因为这些纠纷都属于平等民事主体之间因财产关系产生的争议，归纳起来主要有以下几种：1、承包合同效力纠纷，即承包合同是否合法、有效。2、承包合同履行纠纷以及承包经营权的侵权纠纷。如发包方违法收回已经发包给农户的承包地；利用职权变更、解除土地承包合同；不经承包人同意收回承包地或强迫原承包人放弃承包地搞土地流转。3、承包地征收补偿费用分配纠纷。在乡镇以及县级郊区的城乡交接地带，由于城市开发、城镇化、工业化与农户土地上利益的保护二者产生冲突，土地征用以及补偿和善后处理往往涉及多名承包户，此类案件处理起来比较麻烦。

　　（二）对集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，司法解释在第2款规定：人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员在第一轮土地承包中享有的承包经营土地的权利并不必然延伸至第二轮承包中，土地承包经营权是自土地承包经营权合同生效时设立。人民法院对此类纠纷无法调整和处理，因为农村土地承包政策落实不到位而侵害集体经济组织成员依法享有的平等承包土地的权利，是属于社会政策层面的问题。其妥善解决有待于政府部门进一步加强相关政策的落实。

　　（三）对集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，司法解释在第3款中规定：人民法院不予受理。根据《村民委员会组织法》的规定，此事项属于村民自治范畴，不属于人民法院受案范围。这是因为土地补偿费作为集体土地所有权经由国家征收行为而归于消灭的补偿，属于农民集体所有。作为农村集体土地经营管理者的集体经济组织、村民委员会、村民小组可以根据本集体生产、经营发展的需要经过法律规定的一定民主程序讨论决定用于分配的土地补偿费的数额多少。

　　二、农村土地民事纠纷案件的基本特点（以某基层法院案件为样本）

　　（一）案件数量总体不多，但近年上升较快。2011年以来，某基层法院受理农村土地民事纠纷案件共92起，其中土地承包经营权纠纷76起、土地承包合同纠纷5起、宅基地使用权纠纷1起、林业承包合同纠纷6起、物权保护纠纷4起。76起土地承包经营权纠纷包括土地承包经营权确认纠纷5起、承包地征收补偿费用分配纠纷71起，其中侵害集体经济组织成员利益纠纷64起；5起土地承包合同纠纷，其中4起为土地承包经营权转包合同纠纷，1起为对组上收回自己的承包地，被政府征收后未分配足额补偿款有异议。2011年至2012年案件数相差不大，但2013年、2015年侵害集体经济组织成员权益纠纷达56件，相当于此前所有土地承包经营权案件数总和，原因在于2013年、2015年政府征收的土地较多，导致案件数也迅速上升。

　　（二）土地补偿款案件较为集中。查结案统计数，2011年以来的土地承包经营权纠纷，绝大部分集中在承包地征收补偿费用分配上面，侵害集体经济组织成员权益纠纷和承包地征收补偿费用纠纷数量占全部农村土地民事纠纷案件的77.2%。争议主要集中在以下几个方面：一是户口未迁出的外嫁女、离异女是否仍享有土地承包经营权，是否具有集体经济组织成员资格；二是独生子女是否应多分得一份承包份额；三是承包方在承包期内全家迁入小城镇落户的是否仍享有土地承包经营权；四是户口回迁人员是否应享有集体组织经济成员资格。

　　（三）案件处理结果多为判决。对于涉承包地征收补偿费用分配的诉讼，原告起诉至法院，不少案件的被告村、组选择避不应诉，缺席裁判率较高，判决的结果很多支持原告，判决后，双方当事人很少上诉。2011年以来，92件农村土地民事案件，处理结果判决68件，占总案件数的76.4%，调解案件8件，占总案件数的9%，撤诉案件13件，占总案件数的14.61%。其中，涉承包地征收补偿费用分配案件71件，判决结案56件，调解6件，撤诉9件。判决率达78.87%。上诉案件16件。2013年对组上收回自己的承包地并被政府征收有异议一案，某基层法院裁定不属于法院的民事受案范围驳回起诉，原告上诉后，中院裁定维持原判；2015年主要是9件侵害经济组织成员权益纠纷的案件，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额不公提起民事诉讼，经过一审判决之后不服提起上诉，其中2件调解，4件中院维持原判，3件被中院改判。

　　（四）宅基地使用权纠纷案件较少。在实施土地承包制以后，农村经济发展较快，大多数村民已经在原宅基地上建立了新房，此类纠纷在80年至90年代初大部分已得到解决，遗留纠纷较少。自《国土法》颁布以后，农村用地也需经规划、国土部门批准，在法律程序严格要求下，农村建房须先征得相邻土地使用人同意，并签订允许建房协议，大部分纠纷在审判前已经化解，较少有诉至法院的情形。2011年以来，某基层法院仅2012年受理过一起宅基地使用权纠纷，原告和被告将住房拆旧建新时，对二人住房共用的一堵老墙所占宅基地地归属存在争议，此案在法官的调解下最终以调解结案。

　　（五）集体建设使用权纠纷案件为零。经查阅某基层法院2011年以来的案卷，没有发现有关集体建设使用权纠纷案件的审理资料。

　　三、农村土地民事纠纷案件审理的难点

　　某基层法院所辖区域处于丘陵地带，土地难以连绵成片，大面积土地流转进行规模经营的情况较少，不同于我国某些发达地区，该区域土地承包经营权流转纠纷较少，更多的是土地承包经营权确权、承包地征收补偿费用纠纷。经分析发现，农村土地民事纠纷产生在审理当中主要有以下难点：

　　（一）法律规定与乡规民约冲突，村民不理解。大多数集体经济组织能够以“增人不增地，减人不减地”、“土地承包三十年不变”的原则执行农村土地承包政策，但处于城乡结合部的地区，在城镇化的进程中发展较快，集体土地利益主体在土地征收时能够获得较多的土地补偿款，因利益标的较大，对此，一些村级集体经济组织通过召开村民大会制定分配土地补偿款的乡规民约等“土政策”，这些“土政策”通常是以下内容：一是以一定期限登记人员确定村民的集体经济组织成员资格，二是制定增人或减人土地调整方案，并以土地多少确定分配方案；三是规定外嫁女一律不能参与分配，不论外嫁女嫁人的情形如何；四是对迎娶媳妇（含入赘女婿），只要婚姻登记在土地分配款分配之前，一律确认集体经济组织成员身份。上述“土政策”虽经集体研究通过，但有些和现行的法律规定不符合，根据法律规定，在乡规民约和现行法律有冲突时，法院审判案件，应以法律规定为准，但由于村民的法律意识不强，村民对法院判决很难理解。

　　（二）法律规定不完善。由于现实生活千变万化，法律法规也有考虑不周之处，导致部分情形规范不符合实际。譬如湖南省人口与计划生育条例规定“农村集体经济组织分配集体经济收益、征地补偿费时，对独生子女家庭增加一人份额”。计划生育实行于20世纪80年代中后期，但是实践中出现一些父母年龄已达到七八十岁，子女年龄也达到四五十岁的人通过种种渠道办理独生子女证，或者是并非自愿实行计划生育，而是因为自身身体等客观原因导致未能生育二胎办理了独生子女证，并以此为依据向法院诉讼请求分配补偿费用时多分一份额。又如，关于对超生子女要求分配征地补偿款的情形，因为有部分人超生的不只一名，他们在经行政机关处罚后，经审批安上户口，具有了村民身份。这部分人是否具有集体经济组织成员的资格呢？是否应当参与补偿费的分配呢？另外，村集体中的“土政策”规定对出嫁女及其子女以及离婚的妇女、农村入赘女婿要求分配征地补偿费的情形一律不予分配，在审判实践中是否合理？对于上述情形，法律规定不明确，导致纠纷产生，法院对应当如何裁判也没有法律依据。

　　（三）回迁人员身份难确认。受中国传统“落叶归根”思想的影响，一些在外工作的人原本已经把户口迁出，但到年纪大的时候又选择将户口迁回，并在迁入地生产生活，为了迁回户口，此前与村委会口头甚至书面协议不参与承包地征收补偿费用分配，但当户口迁回后，真发生了土地征收，他们又往往选择以诉讼方式请求参与补偿款分配。其中，对于并不以承包经营本集体经济组织农村土地为基本生活保障的，不能认定其具有集体经济组织成员资格。但对于并不享有退休人员工资及各项福利待遇的人员是否具有集体经济组织成员资格，难以确认。此外，一些回迁人员回迁时间不长，或者刚好在土地征收时回迁落户的人员，其集体经济组织成员身份更难得到村民认可。

　　（四）集体意思表示认定难，法律主体不明确。当土地流转后，土地实际承包人遭遇土地所有集体经济组织成员多人侵权，如何辨析法律关系难度较大。某基层法院受理一起案件，该案当事人在履行承包合同时，村组村民认为转包人不具备转包权利和资质，多人集体阻碍转包合同的履行，原告遂诉至法院。对于这一案件，在主体的认定上，对应当以直接侵权人为诉讼当事人，还是将村民阻碍转包合同履行行为认定为村组集体组织行为，直接确认经济组织为当事人或者转包人为解除合同纠纷诉讼当事人，法律规定较为模糊，阻碍转包合同村民法律地位较难辨析。

　　（五）承包地征收补偿费用分配案件执行困难。此类纠纷主要表现在承包地征收补偿费和安置补助费的分配不分，从而导致矛盾的产生。主要原因在于我国各地对征地补偿安置费缺乏一个分配到农户的统一标准和具体细节，征地补偿费的分配比较混乱。比如说，目前某县承包补偿费用分配程序都是一召开村民大会在会上研究决定，之后就立刻一次性分配进村民的个人账户。由于分配前未经过一定的公示期间，村民对承包地补偿费用分配讨论不充分，对承包款分配的异议意见未能充分表达，矛盾产生时，集体所得的承包补偿费用已经分配完毕，当事人诉至法院，纵使最终获得法院支持，也因且一次性分配的补偿款没有任何后续收益，又难以将补偿款收回重新分配，判决得不到执行。

　　四、有效审理农村土地民事纠纷案件的建议

　　（一）严格征地补偿程序。在召开村民大会研究土地补偿款分配方案之前，应确定一段时间的方案公示期，同时，确定分配方案以后，应确定一段时间的异议期，在异议期间结束前，集体经济组织所取得的一切土地征收补偿款均不得动用。当事人对土地征收补偿款分配有异议的，应当在异议期间内起诉，异议期过后，土地征收补偿款方能进行发放。政府部门应予以积极配合，在异议期过后，再向该集体经济组织拨款。

　　（二）征地补偿安置方案确定时已经具有集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。因为土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部的全体成员，应区分不同情形分别对待。其一，独生子女多分一份额政策实行应考虑立法原意。《计划生育条例》规定独生子女多分一份额，其目的在于鼓励人们响应国家政策，自愿实行计划生育。但是对于审理中遇到了40、50高龄独生子女以及因其他自身原因被迫生育独生子女的，并非自愿响应国家计划生育政策，并不在《计划生育条例》的鼓励范围，从立法原意考量，《国家计划生育条例》并没有为这种情况提供鼓励性补偿的内涵，不宜认定对此类人员适用《计划生育条例》的承包地征收补偿费多分一份额的优惠条款。其二，对超生子女要求分配征地补偿费的情形。如果超生子女经行政机关处罚后，经审批安上了户口，具有了村民身份应该可以主张要求分配到相应的份额。虽然超生子女影响了集体其他成员的利益，集体其他成员会共同站出来反对，但是，笔者认为农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿款。其三，对出嫁女及其子女以及离婚的妇女、农村入赘女婿要求分配征地补偿费的情形。根据相关法律规定，出嫁女及其子女还有离婚的妇女只要其具有本集体经济组织成员的资格就享有与其他村民同等的来源于集体所有的土地被征用而获得补偿的权利，对其要求分配征地补偿款的诉讼请求也应予以支持。对于农村入赘女婿也一样。因为这符合《宪法》、《婚姻法》以及《农村土地承包法》的规定。

　　（三）集体经济组织成员多人共同意思表示的认定。对于在承包合同履行过程中，与集体经济组织成员中多人发生纠纷的，此类案件建议应根据原告的诉因予以确定。如果原告以解除合同为诉因，建议认定为村组集体组织行为，以该集体经济组织为诉讼当事人。如果原告以侵权纠纷为诉因，则建议认定该集体经济组织成员多人为诉讼当事人，以此明晰双方的法律关系。

（作者：永兴县人民法院 刘 芳）