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法官员额制改革中的突出问题及对策研究
随着依法治国方略的全面推进，党中央全面建成小康社会的发展要求日益明确，我国司法体制改革的进程亦不断深化。期间，制约和影响司法公正、司法权威、司法公信力的各类问题进一步凸显。对于全面建设独立、高效、权威的社会主义司法制度而言，如何充分满足广大人民群众对司法公正和权益保护的新诉求，仍然是一个任重而道远的问题。综观我国当前司法体制改革的各项举措和机制，诸如审判制度的改革、审判职权的行使等，绝大多数问题都是隅于政治制度和司法体制之内的，可以通过体制内部的调整来解决。与此不同的是，法官员额制改革则不仅仅是一个司法制度体系内部的问题，而是一场司法机关人事制度的重大变革，是实行法院人员分类管理的基础，是对司法人员利益格局的重新洗牌。就目前而言，相较其他机制的改革，法官员额制的实施不仅进程较为缓慢，而且收效也不甚明显。尤其是在目前基层法院案多人少和法官“离职潮”等因素的冲击下，一些人对法官员额制改革抱着十分消极的态度。笔者认为，法院人事制度的变革不仅应当按照司法体系内部特有的制度和要求，也应当遵循管理学的规律和原理来进行。据此，以现代管理学基本理论之一“彼得原理”作为视角和路径，具体分析法官员额制改革中的一些突出问题，通过加强对基层法院的政策倾斜力度，弱化入额法官的官员化、行政化色彩，提升法院干警的福利待遇和社会地位等改革手段并辅之以其他配套措施，或可以为有效解决这些问题寻求新的突破口。
——以“彼得原理”为分析视角 田赛霞 陈璐 一、分析的理论工具 “彼得原理”对一切层级制度组织，如商业、工业、政治、行政、军事、宗教、教育各界，均可适用。就现行法官任命和任职制度而言，我国有关法官任用和政府现行公务员制度中明确指出，提升到某一级别的职位必须在下一级（或半级）职位中任职达到一定年限，逐层向上提升，并将选拔范围放到最小的圈子。最后的结果正如彼得原理所推导：初任职的法官因为工作压力较轻、工作量适中，随着审判经验的不断积累，业务水平逐步提升，能力日益突出；而任职达到一定年限并被擢升为一定职务的法官，特别是实施法官员额制后“入额”的，迫于案多人少、事务繁琐、压力极大的现实状况，往往不能再胜任当前的岗位，法官的工作积极性将受到挫伤、法院的工作效率也受到制约。 “彼得原理”给我们的启示是：对一个组织而言，一旦组织中的相当部分人员被推到了其不称职的级别，就会造成组织的人浮于事，效率低下，导致平庸者出人头地，发展停滞。对个人而言，虽然我们每个人都期待着不停地升职，但不要将往上爬作为自己的惟一动力。与其在一个无法完全胜任的岗位勉力支撑、无所适从，还不如找一个自己能游刃有余的岗位好好发挥自己的专长。这就要求法院人事任免制度改变单纯的“根据贡献决定晋升”的法官考核和晋升机制，不能因某个法官在某一个岗位级别上干得很出色，就推断此人一定能够胜任更高一级的职务。要建立科学、合理的法官选拔任免机制，客观评价每一位法官的能力和水平，将其安排到其可以胜任的岗位。同时，不要把岗位晋升当成对法官的主要奖励方式，应建立更有效的激励机制，更多地以加薪、休假、荣誉鼓励方式作为奖励手段。如果将一名法官晋升到一个不适合的岗位，不仅使该名法官无法很好地发挥自己的才能，反而可能给法院带来损失。 二、当前存在的问题及其成因 首先，法官员额与行政层级之间存在着必然的关联，并终将演变成“官员法官”。法院作为一个业务性的工作部门，既需要专业素质过硬的审判人员，也需要从事行政事务的管理人员。有行政职务的法官本身就绝大部分是优秀法官，承担着重大案件的审理、调查和裁判工作。但随着法官员额与行政层级挂钩，这些入额的法官将疲于应付琐碎的行政事务，投入审判工作的时间与精力相应也就减少。这种状况实际上是与审判程序和裁量逻辑的精细化、严密化相冲突的，更不符合法官对案件“终身责任制”的严格要求，必然导致入额法官依赖于法官助理和书记员办理案件，只在最终的裁判文书上署名的“名不符实”的结果。再加上审判员队伍中还存在着部分没有或者极少有审判经验的法官，案件的审判质量实在勘忧。 第二，法官助理会不会干扰和左右案件的裁量结果，甚至裹挟法官的意志？如前所述，法官员额制下，法官只参与庭审和署名，审判流程中的事务，从送达、追加当事人到证据交换、调查取证、制作裁判文书等具体事务不再由法官亲力亲为，而是均由法官助理来办。如果法官助理受到一些来自于当事人、亲友或者其他案件之外的人和事的影响，产生了错误的认识或不应有的心理偏向，则可能利用其参与整个审判程序的身份上的便利条件，让法官作出有违公平正义的裁判结果。加之案件裁判错误的责任主要由法官来承担，这也毫无疑问地助长了法官助理肆意妄为的潜在心理动能，增加了职业道德风险。 第三，法官员额制是否会让年轻有能力但缺乏资历的法律专业人士望而却步，致使法院人力资源出现青黄不接的状况？根据法官员额制改革方案，只有有行政职务的法官才能入额，其他的则列入法官助理序列，待员额确定后，除非有人退出才能增补。个人有从业的自由，司法改革之后，或许年轻人中将有人要当终身法官助理，但这种制度本身落实必然要牺牲一小部分人的利益，越来越多的年轻法官助理会不会离开法院？法院工作任务繁重，工资待遇低，这是现实，但随着司法改革的落实，相信这个问题会得到良好的解决。 第四，在案多人少的情况下，减少法官的数量，却没有配套的薪酬福利待遇和安全保障措施，必然导致法官自我价值实现的心理需求得不到满足，并且可能造成偏斜和失衡。打官司从来就不是能让双方当事人都满意的事情，法官即使竭尽全力也不可能为原、被告创造双赢的结局。从接受案卷材料的第一天起，法官们就可能面临无休止的倾诉、抱怨、请托、要挟，动辄就要受到上访投诉、人大或政法委调查、问责等各方面的压力。近几年来，法官人身遭受重大伤害甚至杀害的事件更比比皆是。“操着卖白粉的心，拿着卖白菜的钱”，是大多数法官的真实写照，换来的却不过是一声叹息。在如此恶劣的生存环境之下，法官们甚至不知道安身立命之所在，又何来主持正义于公堂之上，高悬明镜于世俗之间呢？ 三、解决问题的对策 第一，进一步落实法官责任制。法官对案件的审理必须亲自签发，亲自负责，禁止由法官助理撰写法律文书。法律文书是法庭审理工作的最终表现形式，是法官水平的最直接表现形式。作为案件审理核心工作之一的裁判文书撰写必须由法官进行，法官签发。 第二，建议法官遴选委员会从法官办理普通程序案件数量、法官文化程度、法官改判案件数量、法官经验、法官法学理论水平、法官生活经验、法官政治、道德水平等方面进行综合考核。在有限名额的情况下，必须从具有丰富审判经验的法官之中遴选法官，禁止没有任何审判经验的人员担任法官，防止“能办案的进不了员额、进入员额的办不了案”。 第三，进一步提高法官及法官助理待遇。落实法官员额制之后，法官将承担更加繁重的审判任务，承担更大的责任。司法改革离不开年轻人的参与，更离不开富有丰富经验的法官，只有提高法官待遇，才能吸引人才、留住人才，稳住人才。 第四，适时增加法院工作人员，吸引高素质人才。只有新鲜血液不断涌入司法改革才会有新的动力。聘请专家学者对法官最佳人均办案量进行评估，依据评估意见，结合当地案件数量，适当增加法院工作人员数量。 同时，要严格控制法官员额比例，妥善解决法院领导干部入额问题，高度重视审判辅助人员配备。要结合四级法院职能定位、法官工作量和审判辅助人员配置情况等因素，科学测算员额比例，并适当向基层法院倾斜。 综上所述，法官员额制改革是按司法规律配置审判人力资源，实现法官队伍正规化专业化职业化的重要制度，是实行法院人员分类管理的基础，也是完善司法责任制的基石。建立法官员额制，就是要实现人员分类管理，让优秀法官人才充实到审判一线，建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。我国现行法官员额制改革已经形成了较为完备的制度体系，为避免现实和制度的弊端为法官工作带来如“彼得原理”所述的影响，一方面要完善和保障科学、有效的法官任用体系，另一方面则要尽可能地激发法官的工作积极性和职业素养。去冗存精、保障一线审判力量，是实行法官员额制的改革目的，也必将是审判制度改革的重点和难点。 （注：作者田赛霞系湖南省湘潭市岳塘区人民法院副院长、党组成员，陈璐系湖南省湘潭市岳塘区人民法院行政庭副庭长） |
