一个不许动，一个必须动

两个行政规定相互对抗导致民间官司

朱培立

湘潭仲裁委最近开庭审理了一起标的数百万元的房地产转让合同纠纷案，日前该案已裁决终结，这场大标的民间官司完全是因为招标、拍卖委员会、规划局与国土局的文件相互对抗而导致的。作为本案的首席仲裁员，我想把这个案例简单地披露一下，目的是希望各级办事机构在行政时严格依法办事，杜绝同一级政府的平行职能部门各自为政，制定相互矛盾甚至互相对抗的行政文件或决定。

2006年9月，某市将原日报社宗地和房屋对外招商引资登报拍卖，在拍卖前的2006年8月15日，该市国土及矿业权招标、拍卖委员会作出决定：“日报社宗地保持“二原一无”，与市汽运公司宗地纳入统一规划，分两宗地出让”。2006年8月29日，该市规划局又按上述决定对市国土局发了一份《关于某某日报社宗地出让方案的函》，内容为：“根据《市国有土地使用权及矿业权招标、拍卖委员会会议纪要》，经我局审查，某某日报社宗地在保持原房屋规模、原用地面积，不产生污染即‘二原一无’的前提下，同意将其改变为商业用地。如需新、改、扩建，应与市二汽运一处用地统一规划，并同步建设”。该函编入了《拍卖须知》和《招商资料》，拍卖资料中还明确规定受让人有权在“二原一无”的前提下分割和转让拍卖标的。本案被申请人某置业有限公司在2006年9月竞拍获得上述宗地和房屋后，于2007年6月28日与市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同格式文本第十三条却要求“受让人在2007年12月30日之前动工建设”。第二十条规定：“受让人有权转让、出租、抵押土地，但首次转让剩余年期土地使用权时，应当经出让人认定完成开发投资总额的25%以上”。这个《合同》的规定与该宗地《拍卖须知》和《招商资料》中“保持二原一无”及“与市二汽运一处用地统一规划，同步建设”的决定相互矛盾，互相对抗，前者是不许动，后者是必须动。本案被申请人（拍卖受让人）出于对政府职能部门的信任和对格式合同的相信，没有仔细阅读和理解合同条款。2007年9月2日，被申请人（拍卖受让人）与申请人赵某、郑某签订了一份《土地房屋转让合同》，将拍卖标的中的一栋房屋和对应的土地转让给申请人。合同签订后，申请人赵某、郑某严格按约定履行了付款义务，被申请人某置业有限公司亦按约定为申请人办妥了房产权证过户登记，并于2008年1月23日将自己拍卖取得的国土使用权证原件交给了申请人赵某、郑某。2008年1月28日，被申请人与申请人共同填报了《出让国有土地使用权转让申请、审批表》和《土地登记申请表》，申请将转让房屋对应的土地转让登记到申请人赵某、郑某名下。申请文件递交很久后，手续一直未能办妥，导致被申请人某置业有限公司严重违约。申请人赵某、郑某向湘潭仲裁委员会申请仲裁，同时申请对转让房屋对应的土地进行了财产保全查封。庭审时，被申请人某置业有限公司提交了一份市国土资源交易中心出具的《关于对某某置业有限公司〈请求办理土地转让登记的申请〉的处理意见》做证据，该《意见》既强调要执行“二原一无”和“与市二汽运一处用地统一规划，同步建设”的决定不能动，又以未“在2007年12月30日之前动工建设”和没有“完成开发投资总额的25%以上”为由拒办转让登记手续。导致被申请人无可奈何而陷入被动境地。在庭审时，被申请人反复辩称是政府不讲诚信而害得他们违约，给政府及有关部门的形象和权威造成了一定的影响。

这个案子中被申请人某置业有限公司在市二汽运一处用地尚未开发的情况下，在保持“二原一无”的前提下，分割和转让部分拍卖标的，符合拍卖文件要求，与申请人赵某、郑某签订的《土地房屋转让合同》，符合《合同法》和《物权法》，具有法律效力。土地使用权登记机构应依据《物权法》第一百四十三条、第一百四十五条、第一百四十七条和第十二条的规定，按已经登记的房产物权审批本案当事人的土地登记申请，如实、及时为其对应登记国有土地使用权。土地使用权登记机构不作为或怠于作为不予登记，虽然是想为市国土局《合同》中“在2007年12月30日之前动工建设”和“完成开发投资总额的25%以上”的条款把关，但恰好产生了负面较大的效应，它让部门间衔接上的漏洞在民间显了丑，给招商引资环境造成了不良影响，使政府的威信大打折扣！其实国土部门只要稍微考虑一下，就会发现这宗已有房屋、须保持“二原一无”、暂不许开发的拍卖土地，限期动工建设和要求完成投资率是不可行的。当权利人申请将转让房屋对应的土地转让登记时，土地使用权登记部门只要多一点服务意识，也不会再以“未动工建设”和没有“完成开发投资总额的25%以上”为由拒办转让登记手续。这种不予登记，既与市国土及矿业权招标、拍卖委员会和市规划局的文件相对抗，也违反了《中华人民共和国物权法》的相关规定。它产生的后果是导致无辜的被申请人（拍卖受让人）违约而遭索赔。

仲裁庭在审理本案时左右为难，如果支持申请人按约定要被申请人支付巨额违约金的话，不是被申请人吃冤枉亏就是被申请人行政诉讼政府部门索赔；如果不支持申请人索要违约金的话，在法律上又很难站住脚。最后我们还是反复做申请人的工作，动员其放弃了要被申请人支付违约金的请求，只裁决转让房屋产权对应的940平方米土地使用权属申请人赵某、郑某所有。案子虽然比较平稳地审结了，但这个案例是值得相关部门好好分析和反思的。笔者建议有关部门认真清理类似相互矛盾甚至互相对抗的行政文件、决定和合同、协议，既防止行政文件互相对抗而损害老百性利益，又杜绝部门之间衔接上有漏洞而引发行政官司。

(作者：系湘潭市民商法学会常务副会长、湘潭仲裁委副主任、湘潭市人大常委会委员、湖南工程学院副校长、教授)