对农村征拆工作的调查_湖南民生在线,湖南民生频道,民生频道,湖南民生新闻网,民生新闻网,民生湖南在线,民生湖南网,湖南民生网

　　核心提示：对农村征拆工作的调查湘潭市岳塘区人民检察院黄萍 2011年3月，我们在湘潭市昭山示范区开展职务犯罪预防工作时，听到一些关于征收拆迁问题的反映，为此，笔者开始收集关于征拆方面的信息资料，并先后走访了... 对农村征拆工作的调查 湘潭市岳塘区人民检察院黄萍 2011年3月，我们在湘潭市昭山示范区开展职务犯罪预防工作时，听到一些关于征收拆迁问题的反映，为此，笔者开始收集关于征拆方面的信息资料，并先后走访了湘潭市的九华示范区、高新区、昭山乡、霞城乡、双马镇、易家湾镇等区乡镇，深感征收拆迁这一话题的沉重。2011年年初，国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，中纪委、监察部也发出通知，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。但新拆迁条例颁布后，旧强拆行为仍在继续。如2011年6月底以来，40多万人口的黑龙江庆安县，两周之内至少发生了3起以上暴力强拆事件，其中多人受重伤。居民称开发商在半夜用挖掘机强拆房屋，当屋主想冲出房子时被不明身份的人用棍棒殴打，3人被压倒在倒塌的废墟中。这一系列事件被媒体称为“恐怖拆迁”。7月11日17时许，赣县茅店镇农民谢绍椿因对鱼塘补偿不满阻挠私企强行施工被挖掘机碾死。7月18日凌晨2时30分，深圳数百拆迁户家中半夜被人投放上千只毒蝎。随着城镇化、工业化进程的提速，以及高速公路、铁路等基础设施建设步伐的加快，此前时常在城市里上演的拆迁攻防战，如今已经更多地转移到了农村集体土地上。湘潭虽然还没有发生上述事件，但以征收实施开发建设为标志的城市化运动进入高潮，由此引发的矛盾纠纷和问题自然不少。通过几个月的调查，笔者对农村征拆工作中存在的问题及产生的原因进行分析，并就如何完善征收拆迁工作提出相关建议。 一、征收拆迁中存在的问题 征收拆迁工作主要存在以下问题：一是矛盾纠纷多。常常是哪里有征收，哪里就有矛盾纠纷，有的甚至是多年前的征拆项目，拆迁户至今还在闹事上访。如2011年7月，10多年前长株潭大市场的一些征拆户还在与政府交涉补偿问题。二是工作推进难。征收拆迁关系到拆迁户的切身利益，拆迁户不会轻易让步，征拆政策的频繁出台，等、观、望的大有人在，都想多得补偿费，往往做通一户工作要上门几十次，有时好不容易做通工作签好了协议书征拆户又反悔。加之目前关于强拆的宣传报导特别多，对征拆工作的推进有负面效应。有个乡干部说“老百姓工作太难做了，他们拧成一股绳，对立情绪大，我们感到很无奈也无助！”。三是安置工作滞后。安置房建设严重滞后，“先征拆、后安置”的情况比比皆是，一些群众在拆迁后面临无房可住的局面。如有的拆迁补偿款支付速度慢，导致部分费了九牛二虎之力做通工作已签订协议的拆迁户要毁约，工作陷入尴尬被动局面。四是矛盾表现强烈。征收工作被人戏称为“天下第一难事”，在“大闹大解决，小闹小解决”、“不信法、不信理、只信闹”等观念影响下，拆迁户往往聚集在党政首脑机关，阻塞交通要道，阻碍开发施工，对当地的对外形象和投资环境造成不利影响。有的甚至采用自焚、自残等相威胁，以期达到提高补偿标准等目的。由于征地拆迁涉及面广，容易引起相同利益关系人的共鸣，形成规模庞大的利益共同体，因征拆引发的大规模群体性事件居高不下。 二、征收拆迁中存在问题的原因 （一）相关规定不完善。据国内相关统计，80%的拆迁都发生在集体土地上，在城乡接合部，在郊区，包括那些自焚事件也多发生在集体土地上，目前因征地补偿和安置引发的群体性事件，已经占到我国农村群体性事件的65%以上。北京盛廷律师事务所主任杨在明4年多办理了700多起拆迁案，他说“如果条例不纳入集体土地这一部分，那么它规范的只是拆迁纠纷的一小部分” 这不能不说是此次立法的最大遗憾。从2009年至今，湖南省和我市相继出台了关于征收拆迁的湘政发（2009）43号通知、湘政函（2010）101号批复、湘政函（2010）215号批复、潭政办发（2010）45号、潭政办发（2010）59号通知，但一些问题在文件中没有规定，实际操作困难。如农户的室外设施水井（有的打在屋旁边，有的打在离家20-30米的地方）、农户投资几千上万元建的沼气池、房屋的水泥台阶高低不一、外嫁女如何获取补偿等问题。如2011年7月13日,家住雨湖区响塘乡金盆村冷冲组的刘喜红致电湘潭晚报反映,称冷冲组正在发放征地补偿款,但因自己出嫁了,却无法领到补偿款。由此可见，现有法律和规定对集体土地征收缺乏有效的制约，对于征收集体土地所涉及的农村房屋如何拆迁和补偿问题没有做出明确规定，客观上造成侵害农民合法权益的法律漏洞，必须加快立法或者修订现行法律和相关规定。 （二）工作机制不健全。拆迁在有些地方被视为临时性工作，没有系统的工作机制和流程，参与征拆的人员鱼龙混杂，有的国家工作人员不作为、乱作为，这样势必会给今后的工作留下后患。如2011年3月昭山示范区征地拆迁事务所向我们反映，2005年因窑州古镇项目建设需要拆迁群力排山组等地段的部分房屋，当时该地段的房屋拆迁事宜由昭山经济建设投资有限公司委托湘潭城东房屋拆迁有限公司实施。2005年11月至2007年11月，宋金亮等12户（涉及房屋面积2802.77平方，补偿金额达320多万元）的房屋拆迁安置补偿协议书已签，补偿款已发放，但房屋并没有拆除（有的未完全拆除）。因未及时拆除（据了解是经办人员异动、机构调整等种种原因），这12户自2010年开始经简单修补后又陆续搬回了已拿到补偿款的房屋，现要求政府增加补偿费，这已成了目前该地段征拆工作开展的最大障碍。这种后果到底要由拆迁公司来担责任还是昭山经济建设投资有限公司亦或是由当时的经办人负责，目前不得而知。 （三）征拆程序不透明。尽管有关征收的法律政策明确规定了征拆工作程序一定要公开透明，但在某些地方执行却走了样。个别基层政府在征收集体土地过程中程序不透明，有的甚至与企业签订合同之后，才与农民签订征收合同，村委会、乡镇政府等成了哄骗农民的帮手。笔者在某村调查时有人反映，公示规定在他们村形同虚设，这方便了某些人的暗箱操作，给有关系或者说某些想借征拆捞一把的人大开方便之门，此举让老百姓对征拆工作对立情绪增长，对政府失去信任。据浙江农调队的调查，95%以上的失地农民没见过任何公告、文件、手续，85%的农民没有参加过村民大会，70%的农民不清楚具体的征地费数额。在这种征地程序混乱的情况下，农民权益受到了很大伤害。与此同时也为一部分干部贪污、挪用土地补偿费提供了便利。出现以各种名目截留、挪用、拖欠补偿费等有关费用，层层盘剥后到基层所剩不多，再被村组一些人采取非法手段据为己有，引起纠纷也就成为必然。有的村组干部将征地补偿款作为捞取钱财的好时机，利用手中掌握的一点点权力在分配上打主意，引起群众不满。北京市延庆县法院近期审结一起贪污拆迁补偿款案。延庆县延庆镇原副镇长张书军在主管延庆镇米家堡村路段的占地拆迁工作中，伙同被拆迁人耿某，利用职务便利，采取提高拆迁补偿标准、虚加建筑面积进而增加拆迁补偿款的手段，骗取拆迁补偿公款共计88万元，张书军犯贪污罪，判处有期徒刑11年6个月，耿某犯贪污罪和向非国家工作人员行贿罪获刑7年，“村官”王某和杨某则因共同收受贿赂款构成非国家工作人员受贿罪，分别获刑5年。 （四）补偿标准不统一。拆迁中引发矛盾冲突的核心是补偿的问题，表现为补偿过低，补偿不到位，未补先拆等一系列问题。“在一些地方，房屋最高补偿标准每平方米仅为 400元，农民一处房屋不如城市一个厕所值钱”。在湘潭，不同区域的补偿标准不一样。在辖区内调查时听到最多的就是“如果按九华示范区拆迁标准补偿的话工作就好做了”。在人们心目中九华标准是湘潭拆迁补偿的标杆，但也成了湘潭其他地方拆迁的障碍，因为拆迁户都想按最高标准获得补偿。但据笔者了解，即使九华如此令人羡慕的高补偿，有些拆迁户也要上门做10多次工作才签协议，因为总有些人在寻求利益的最大空间。此外就同一征拆项目，征拆的补偿也不一致，存在先行拆迁户不及后拆迁户补偿高的现象。如建设路口某征拆项目，开始拆迁的户主补偿款是按每平方3000多元补偿，最后拆迁的竟拿到了每平方5000多元的补偿，这种不规范的补偿助长了“做钉子户得路”的歪风，阻碍了拆迁工作的有序进行。 （五）安置工作不到位。农村房屋的拆迁已经不是一个简单的经济补偿问题，而直接涉及农民整个生活方式的转变。虽然我国法律法规规定了以土地换保障、土地使用权入股、招工安置、使用权转让等多种土地征收补偿安置方式，但在实践操作中大多采用单一的货币补偿方式。这与我国广大农民素质不高，不懂经营，不会投资，运用资金保值增值水平低的实际情况不相适应。也存在少数好逸恶劳者，大肆挥霍补偿款，给政府、社会增添麻烦。货币补偿只能解决失地农民的近忧，难以化解远虑，也常常导致大量征拆“后遗症”，增加政府行政成本。征地补偿过低，对被征地农民的安置力度不够，是当前集体土地征收中普遍存在的又一症结。征地价格很低，出让价格却很高。工业化和城市化带来的土地升值，农民无法分享，完全被一些地方政府和开发商获得。“农民失去了土地，既没有得到就业安置，也没有得到社会保障，导致群众不断上访和群体性事件发生，给社会稳定埋下了隐患。” （六）调处渠道不畅通。对有关征拆纠纷笔者听到了这些不同的声音。就拆迁户而言，在发生征拆补偿纠纷时，常常感觉上诉无门，不知道用合法的方法来表达自己的诉求。部分群众虽然懂法，但是他们为达到少数人利益，不敬畏法律，在向政府表达诉求得不到满足后，经常采取堵门、堵路、围堵冲击政府等非法手段，不考虑自己的行为后果和社会影响。在江苏、北京和株洲就曾发生拆迁户自杀、自焚事件。一些拆迁户以煤气罐爆炸等过激手段相要挟，想借机捞一把，要挟政府提高赔偿金额，并煽动其他拆迁户聚集闹事。就征拆工作人员而言，对拒不接受征拆补偿不签订协议书的拆迁户，按规定只能走司法程序交法院强制执行，但法院受理的前提条件是要达到本项目拆迁户协议书签订率的90%。就律师而言，他们不能也不愿受理征拆纠纷案，一是法院不受理，有个律师曾受理一个继承案件涉及当事人如何对拆迁款的分配，法院一听到拆迁两个字就不同意立案；二是怕惹麻烦，有个拆迁户就其纠纷向律师咨询，结果后来司法局领导找他谈话。就法院而言，本来就有很多案件要办，现在明确规定要法院接手所有的拆迁强制执行，稍有不慎就可能引发一些群体事件，压力太大。 三、完善征收拆迁工作的建议 （一）完善征拆相关规定 1、明确界定公共利益范围。按照国际惯例，政府只有在公共利益真正需要时才能征地，而在我国许多省市，无论是公益性用途还是商业开发，政府都可征收农民的集体土地。“此外，政府在征地过程中过多使用强制性，导致产权主体失去了产权的制约作用。尽管按照法律规定，集体土地的征收需2/3以上的村民代表同意，但实际上是极少数人，乃至由地方政府决定着征地与否，普通农民根本没有发言权。”。此次《征收条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，政府才能征收，并列举了六种公共利益（军事设施、道路、桥梁、医疗卫生设施、学校及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要）的情形，这样的规定是历史的进步。在土地征收过程中，将公共利益与商业利益彻底分开后，可以将利益关系明确化，这样在商业拆迁过程中，政府才可以真正地作为一个中间裁判的角色对于拆迁人和被拆迁人之间的利益关系进行评判，不至于像现在政府和开发商搅在一块。这样一种改变，至少能够减少暴力拆迁的发生，同时也可提高政府的公信力。但“其他公共利益的需要”这条兜底条款比较难掌握。如市二环线附近建成一个小区，但是商业布点不合理，现在要征用土地在小区旁建一个商店，那这种行为是商业利益需要还是公共利益需要？从形式上看是商业利益需要，但在偏远地区、居民集中、缺乏商业区布点的区域建一个商店就有公共利益需要的成分在内。这种模糊的情形就可以用兜底条款解释，但这也容易带来随意征收的空间。 2、完善征拆法律法规和办法。迄今为止，国家还没有统一的集体土地上房屋拆迁补偿条例或办法，目前只能依照土地管理法补偿，而土地管理法重点对征地作了一些原则性规定，房屋只是作为地上附着物来处理。建议尽快修改土地管理法，同时制定出台《集体土地房屋征收补偿条例》和《商业性开发房屋拆迁补偿办法》，以规范农村征地拆迁行为，约束土地征收者的权力，切实保护农民权益，提高征收成本，遏制土地征收冲动。现有的征收拆迁法规不能事无巨细到征拆的每个环节，笔者认为各地可以现有规定为蓝本，因地制宜制定符合本土实际情况可操作性强的征收拆迁方案，以人为本，将法与情有机结合。以往按乡规民约外嫁女一律没有补偿，但九华示范区对此做出了人性化规定，对于有本地农村户口的外嫁女，如果属于以下三种情况能获得补偿：一是军属；二是女方确实不能迁户口到男方所在地，如北京、上海这些城市；第三是男方确实不能接受女方户口迁入，如男方是政府机关工作人员。 （二）健全征拆工作机制 1、明确职能机构。明确征拆工作相关职能机构。如设立征拆队、稽核组、督察组、后续遗留问题处理小组、信访接待小组等机构，对征拆工作明确分工，责任到人。加强各职能部门的工作衍接，防止各自为政，各行其事，确保征拆工作有序进行，防止出现文章前面提到的那种补偿款已领、房屋几年没拆、现在又住进去要求增加补偿的现象。 2、完善规章制度。制定征拆工作绩效考核实施方案，建立公开考评考核机制；建立健全相关管理制度，如《财务制度》、《档案查（借）阅制度》，切实保证各项征拆基本工作有据可依、有章可循；完善信访监督机制，建立信访档案，保证征拆工作经得起历史的考验。 3、建立宣教机制。（1）加强宣传教育。一方面，在进行征收前，可通过公开信、拆迁法律手册、媒体、法律讲堂等方式给群众进行征收的法律培训，使群众理解征收工作服务公共利益的目的，提高群众的法律意识和公益素质。另一方面，征收补偿涉及到大量的行政执法人员和最基层的干部，有部分干部业务不够精，法律意识较淡薄。对此，可通过发放政策宣传手册，进行系统的业务培训等方式，确保其正确掌握和落实征收政策。（2）建立预防机制。通过对近年来查办的集体土地征用发生在拆迁环节的职务犯罪案件的调查，可发现征拆领域犯罪的作案手段日益多样化，如虚增、虚构承包土地骗取拆迁补偿款、借原有房屋拆除工作的开展肆意收受好处、利用发放征地补偿费用“时间差”挪用征地补偿款、虚报征地补偿项目骗取征地补偿款、村干部将拆迁信息透露给拆迁户多获补偿款从而收受贿赂或贪污、拆迁评估人员采用人为操纵标准等手段从中收受贿赂以及村组织财务混乱引发村官职务犯罪，农村土地征用、拆迁成为涉农职务犯罪案件的一个高发领域，对于每个征拆项目很有必要建立预防犯罪工作机制，确保征拆工作在阳光下进行。 （三）完善征收补偿的程序 1、公示程序。补偿标准、人口摸底、人口公示、土地面积公示及房屋征拆补偿等全部要发出补偿公告，通知和公告中应载明征收决定的内容以及法律依据、补偿的主体、补偿的方式、拆迁户享有的权利，这样既保障了拆迁户的权利，又防止了某些人的暗箱操作，保证征拆工作在阳光下运行。 2、听证、协商程序。补偿权利人有听证的权利，在听证中由补偿权利人和补偿主体对补偿方案进行协商。 3、裁决程序。如果听证中不能达成协议，则由裁判机构对补偿方案作出裁决。 4、给付补偿程序。由补偿主体按照补偿协议或裁决的补偿方案履行补偿义务。 （四）制定合理的补偿标准 对征用土地仅按原用途补偿是不符合市场法则的，应综合考虑地理位置、人均耕地、升值预期乃至物价涨情等多方面因素，以市场价值为依据实行补偿。对于房屋拆迁，应参照同一区位的市场价格确定补偿标准。集体土地的补偿应该参照机会成本而不能以农业产值的倍数来计算。与此同时，应及时更新房屋征收补偿标准，建立浮动的补偿标准，保障房屋征收补偿价格符合市场规律，与经济发展、物价高低等挂钩。 （五）做好征拆安置工作 老百姓征拆后的后顾之忧是安置房、补偿款、就业和社保问题。只有加大对失地农民的保护，在货币补偿的同时，采取社会保障、就业安置等方式进行安置补偿，才可以让农民有均等的机会参与工业化和城镇化进程，分享土地红利，也能促使政府摆脱土地财政依赖，转变发展方式，解决农民的后顾之忧。笔者在此推介两个地方的成功做法。 1、九华示范区附条件的货币安置法。从2010年6月30日起九华示范区对征拆户实行货币安置法，对人均不足70平方的户子按每人70个平方补足（系当地农村户口），人均超过90个平方的也只按90个平方计算，多出的合法面积按成本约600元/平方计算。如一户4口之家房屋是100个平方的补足至280个平方，100个平方按1050元/平方计算，补的180个平方按750元/平方计算（多补的面积要减去300元/平方），另外加1000元/平方的购房补贴，再加10万/人的货币安置费（系货币安置费券而非现金），另外还有房屋装修补偿、设施补偿、独生子女奖励、拆迁奖励等。拆迁户拿到商品房的房产证后才可到九华财政局去兑领发放的10万元/人的安置费券。如果是买九华示范区指定的开发商所建安置房（有两证），就可以直接拿10万元/人的货币安置费券去买房。这种处理方法既让拆迁户得到了可观的补偿，又确保了拆迁户征迁后购房安置而不把拆迁款挥霍一空。与此同时，九华示范区做到了让拆迁户“幼有所教，劳有所得，老有所养”。现该区已建数所幼儿园和学校，对拆迁户进行就业培训，示范区的企业在同等条件下优先招录拆迁户就业。对土地和房屋全部征收完毕年满16周岁的每个村民，由示范区负责买15年的养老保险，即在土地征拆款项中扣除8.5%作为养老保障金，余款由示范区补贴，示范区每年每人要补贴42390元。 2、株洲天元区高塘村的“城乡统筹”模式。2009年2月，高塘村摸索和实施“村组整体征收、整体拆迁，村民整体安置、整体转城，农村集体土地征转分离、先征后转” 为核心内容的“征转分离”工作，开创了以企业化运营模式发展村集体经济的“统筹城乡”发展之路。仅一年多时间，高塘村不仅完成了3000余亩土地的征购和拆迁工作，同时还为失地农民建成了一个80000余平方米的高档安置小区，900余名失地村民喜迁新居，住上了城里人都羡慕的小区住宅楼。不仅如此，高塘村失地农民还在全市率先纳入城镇社会保障体系，享受养老、医疗、生活补助等一系列基本生活保障，成为株洲市首批“乡村城市人”，享受着城市化的文明成果。“高塘模式”不仅在省内闻名遐迩，也为经济较发达地区的“城乡统筹”提供了一个范本。 （六）构建征拆纠纷调处机制 新的征收条例将强制拆迁的权力给了人民法院，但这不能从根本上解决问题。司法强拆在具体实际操作中，地方多采用了法院批准申请、政府自行拆迁的方式。2011年6月23日山西朔州的强拆悲剧（朔城区城建局长和监察大队长被刺身亡）中，媒体报导称当日当地法院也有人员到场，但主要拆迁力量仍来自政府序列的城建局，法院并不能完全不受行政机关等各种干涉，进而不可避免地出现地方政府急于政绩发展而触碰到法律的底线。强制拆迁一旦拆不下去，焦点还是会集中到官民矛盾上，这样既损害行政权威，又损害司法权威。政府要切实解决征拆纠纷问题，充分听取和尊重民意，当政府利益与民生问题发生冲突时，政府在坚持法律政策原则的前提下要更多考虑民生。对于政策明确了的问题要及时解决，不要拖延；对于政策没有规定而又有共性的问题，要及时研究并且形成规范性的文件予以解决；对于个案问题要作为特殊情况果断研究解决，这样，百姓对政府就更信任。 1、建立救济制度。国家应在城乡土地征收中坚持同地、同权、同价、同受益的基本原则，让集体土地释放出应有的价值，让农民永久地分享到工业文明和城镇化带来的土地增值、土地红利等土地收益，健全农民主张权利的相关制度。 2、设立救济机构。征收补偿纠纷解决的专业性、复杂性强，处理难度大，有必要设立专门的机构来进行处理。一种模式是人民法院可以设立特别法庭，以解决征拆纠纷，使农民的合法权益能得到司法保护。二是可以设立专门的征拆纠纷调解机构。调解机构的成员可以由法院代表、政府代表和群众代表组成，调解机构为非盈利组织性质，调解机构调解达成的协议应当具有法律效力，调解机构适用的法律应当是依法颁布有效的法律、法规。 3、规范救济程序。程序是实质正义的保障。在争议解决的各个阶段都应当以公平、公正为原则，制定完善的救济程序，适用公开、透明的程序，防止个人或部门的不当干预而影响结果的公正。

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