2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，并于2015年5月1日正式实施。新修改的《行政诉讼法》第三条第三款规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。这是我国首次从法律层面上确立行政机关负责人出庭应诉制度，行政机关负责人出庭应诉工作正式从各地倡导的一般性工作要求上升为法定义务。推进行政机关负责人出庭应诉，对有效化解行政争议、保障行政相对人合法权益、促进行政机关依法行政、提高全社会法治观念等方面具有重要的促进作用，也为“民告官”可以“见到官”的顺利发展开启了新的篇章。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，法律的生命力和权威在于实施。全面推进依法治国，是由立法、执法、司法、守法等诸多环节组成的完整“链条”。行政机关负责人出庭应诉制度虽已入法，但在实践中，因相关规定过于原则、可操作性不强，监督和责任追究机制尚未完全建立，党委政府人员的法律水平、法治观念有待提高，等等原因，致使该制度在实施中面临着诸多困境，“执法不严、违法不究”的现象仍存在，不利于行政机关出庭应诉工作的进一步开展，因此有必要进一步完善。

　　一、行政机关负责人出庭应诉的基本情况

　　以笔者所在湖南省为例，2015年5月1日至2016年7月31日，湖南省各级法院共受理各类行政案件36399件，审执结31385件，结案率86.22%。其中，全省法院新收一审行政诉讼案件13109件，同比增长18.48%。行政机关实际败诉案件2931件，占一审审结案件的26.42%，同比上升了4个百分点。原告撤诉的比例占结案数41.35%，其中近三分之一的案件因被告改变行政行为或采取补救措施而撤诉。行政机关负责人出庭应诉率由2013年的11.4%、2014年的12.07%，上升到2015年的23.62%。一些群众关注度高、社会影响大的案件，如唐慧诉永州市公安局行政赔偿、任红缤诉长沙海关关税征收等案件，被诉行政机关负责人均到庭参加诉讼。

　　湖南省郴州中院根据最高法院、湖南高院关于对郴州市法院行政诉讼案件实行相对集中管辖的试点改革要求，自2016年3月1日起，由资兴市人民法院、桂阳县人民法院试点集中管辖郴州市基层法院行政案件。桂阳县人民法院受理郴州市北湖区、资兴市、临武县、嘉禾县、宜章县辖区范围内的第一审行政诉讼案件；资兴市人民法院受理郴州市苏仙区、桂阳县、永兴县、安仁县、汝城县、桂东县辖区范围内的第一审行政诉讼案件。此项集中管辖试点改革，本意是避免当地行政机关干预行政审判，实行地域回避，但同时，也可能增加了非试点县（市、区）行政机关的诉累。行政机关负责人统筹管理单位各项事务，事情多而杂，考虑时间及工作问题，往往派人出庭。2015年5月以来，郴州两级法院通过发布白皮书、《行政机关负责人出庭应诉通知书》等方式推动行政机关负责人制度落实，行政机关负责人出庭应诉率由原来的不足5%提高到25.2%，但仍有很大提升空间。

　　二、行政机关负责人出庭应诉存在的问题

　　1、积极性、主动性不够，出庭率偏低。大多数负责人是迫于党委政府领导和社会舆论的压力而出庭，真正自觉出庭应诉的较少。2015年湖南法院系统行政机关负责人出庭应诉率为23.62%，郴州两级法院为25.2%，部分基层法院仍无行政机关负责人出庭应诉。虽然与前几年相比，全省法院行政机关负责人出庭应诉率有大幅提高，但仍处在较低的位置。2015年5月以来，长沙市两级法院受理厅级以上行政机关为被告的案件145件，而负责人出庭应诉的仅有7件次。

　　2、副职出庭多，正职出庭少。以郴州法院为例，在为数不多的负责人出庭的案件中，副职出庭率远远高于正职，即使正职出庭，也仅仅限于部门正职，县（市、区）长从未出庭。永兴县人民法院自2015年5月1日后审结的4起行政案件中，行政机关负责人均出庭应诉，但全为副职。

　　3、应诉能力不强，“出庭不出声”的现象较多。行政机关负责人出庭时，通常会有律师一起出庭，负责人因不熟悉基本案情、相关法律和庭审流程等原因，通常是坐在被告席上不说话，质证答辩全由代理律师来办。这种负责人出庭不出声的“走过场”行为，对行政争议的化解很难起到实质有益的作用。

　　4、对行政机关负责人出庭应诉要求缺乏硬性规定。按照新行政诉讼法的规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”何种情形、何种案件行政机关负责人必须出庭，法律没有明确规定。也就是说，只要有“相应的工作人员”出庭，行政机关负责人就可以不出庭，也不能因此被追责。而且，何为“相应的工作人员”，相关法律法规没有界定，实践中一般是委派政府普通工作人员出庭，甚至还有不是正式编制人员也出庭应诉。这种“有人来，就合法”的现象，使得行政机关负责人出庭的要求流于形式。

　　5、不出庭责任难以落实。即便没有任何人员出庭，人民法院也不能直接处分，最多予以公告，并向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。现实中碍于情面及工作关系，人民法院极少提出予以处分的司法建议。

　　三、完善行政机关负责人出庭应诉制度的建议

　　1、健全相关法律法规。目前，许多省市出台了关于行政机关负责人出庭应诉的规定，如《山东省人民政府办公厅关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》（鲁政办字[2015]69号）、《武汉市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》（武汉市人民政府令第261号）、《西宁市人民政府关于全面推行行政机关负责人出庭应诉工作的通知》（宁政[2014]72号），但一般都是规范性文件，在具体内容和操作上也存在区别。2016年6月27日，国务院办公厅发布了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54号），对行政机关出庭应诉的职责、答辩、举证、配合执行等工作做了详细规定。随后，最高人民法院于2016年7月28日下发了《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（法〔2016〕260号），要求认真贯彻国办发〔2016〕54号规定，依法做好行政案件受理和审理工作。可以说，国务院和最高院的文件对行政机关负责人出庭应诉做出了更为详细具体、操作性强的规定，是各级行政机关和人民法院的重要遵循。但有些细节还需进一步完善，如未出庭的法律责任追究或惩戒条款的可操作性、对“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件”的界定等等。同时，湖南高院、郴州市两级法院尚未出台相关规定，可以参照以上两个文件制定更具操作性的细则。

　　2、提升行政机关负责人出庭应诉的能力水平。行政机关和人民法院要加强沟通交流，通过建立行政应诉培训制度，每年开展一到两次集中培训、旁听庭审和案例研讨等活动，提高行政机关负责人、行政执法人员等相关人员的行政应诉能力。重点提升行政机关负责人出庭应诉的业务能力、法律能力和与群众的沟通协调能力。行政机关负责人熟练掌握与案件相关的业务知识有利于增强出庭应诉的效果；深入了解据以作出行政行为的法律依据有利于提升行政机关依法行政的公信力；耐心倾听群众诉求，积极协调跨领域跨部门的问题和难题，有利于促进行政纠纷的实质性化解。

　　3、加强舆论宣传，营造良好的法治氛围。通过主流报刊、电视电台、网络等媒介，加大宣传报道力度，提升全社会特别是行政机关的法治意识。对行政机关出庭应诉败诉的案件，法院可以向行政机关提出有针对性的司法建议，助推行政机关提高依法行政和依法应诉能力。可以通过行政审判白皮书、法院工作报告等媒介向社会公布行政机关负责人出庭应诉率，以引入舆论压力的公开排名方式促使行政机关负责人实现“要我出庭”到“我要出庭”的转变。

　　4、完善行政机关负责人出庭应诉的考核机制。人民法院要支持当地党委政府建立和完善依法行政考核体系，结合行政审判工作实际提出加强和改进行政应诉工作的意见和建议，及时向行政机关作出反馈、评价。政府可以以设定出庭应诉率指标以及对未出庭应诉“一票否决”的方式推进出庭应诉工作。而且，在对出庭考核的同时更要追求出庭的效果，要更加重视行政行政机关负责人在庭审中发声的情况和通过负责人出庭应诉达到的纠纷化解情况。建立庭审表现主审法官评价机制，赋予行政案件的主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价机制，从制度上敦促出庭应诉的行政首长认真准备、积极答辩、配合协调。

作者：永兴县人民法院 侯 仁