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摘要：环境公益诉讼制度能够在排除环境侵害、保护环境公共利益的同时，更好地维护公民的生命、健康、财产以及良好的生活环境等合法权益，是符合现代社会发展需要的一种新型环境诉讼形式。然而，由于我国在立法、司法方面不够完善，导致公众在参与环境公益诉讼时困难重重。本文就我国环境公益诉讼公众参与的困境及原因进行分析，进而提出建立和完善环境公益诉讼中的公众参与机制的建议，以期推进环境保护，实现可持续发展。
关键词：环境权；环境公益诉讼；公众参与
随着工业化进程的加快，环境问题日益突出，严重威胁人类的生命和财产安全。环境保护已成为国际社会的共识，成为摆在各国政府和人民面前的重要任务。环境利益是一种社会公共利益，如何保护环境公益，成为我们面临的一大难题。环境纠纷逐渐增多，现行的诉讼体制已不能满足环境诉讼的需要。然而随着人们环境意识的提高，越来越多的公民用法律保护自己的合法权益，环境公益诉讼在近几年引起人们的关注。环境公益诉讼已成为我国司法实践和社会生活的热点话题。但是在实践中，由于环境公益诉讼案件的社会影响很大，法院往往对此颇有顾忌。在中国，环境公益诉讼正处于艰难起步的阶段，对于大多数受侵害的利益主体来说，有效地获得司法正义仍是较难解决的问题。因此，建立健全我国的环境公益诉讼制度，发动广大公众参与环境保护，具有重大的现实意义。
一、环境公益诉讼公众参与的界定
环境公益诉讼是环境诉讼体系中一种特殊的诉讼形式，环境公益诉讼是公益诉讼体系中的一个重要组成部分，是与传统意义上的私益诉讼相对应的一种诉讼模式。环境公益诉讼是公众参与环境保护和保障公民环境权益的重要手段，对于环境法律的良好实施具有积极的作用。
（一）环境权
“环境权是随着现代科学技术特别是化学技术的发展，环境遭到巨大破坏，在人们的生命健康受到严重威胁，财产权和人身权的实现遇到挑战时产生的。现实中严重的环境危机的出现，是环境权产生的诱因和现实需要。”“环境权是指人类享有适宜自身生存和发展的良好环境的法律权利。它在国内法上即表现为公民环境权，在国际法上即表现为人类环境权。这里不论是公民还是人类，均包括当代人和后代人。除自然人环境权外，还存在所谓法人环境权、国家环境权、非人自然体环境权等其他形态的环境权。环境参与权是环境权的核心权能。”
（二）环境公益诉讼
环境公益诉讼是指公民、组织或国家机关为了保护环境与自然资源，根据法律的授权代表公众或者公共利益向侵犯环境权益的主体（包括政府、组织及个人等）提起诉讼，寻求司法救济。环境公益诉讼可以分为若干类型。首先，从起诉主体来看，环境公益诉讼包括广义的和狭义的两种。广义的环境公益诉讼是指国家机关、组织和个人根据法律的授权，就侵犯环境公益的行为向法院起诉，由法院依法处理的司法活动。狭义的环境公益诉讼是指公民和组织根据法律的授权，就侵犯环境公益的行为向法院起诉，由法院依法处理的司法活动。狭义的起诉主体仅限于私人主体，具体包括公民、法人或其他组织。其次，从被告范围来看，环境公益诉讼还可分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。环境行政公益诉讼是指对环境保护负有职责的行政机关不作为侵害环境公共利益的行为而提起的公益诉讼；环境民事公益诉讼是指针对非官方法律主体侵害环境公共利益的行为而提起的公益诉讼。二者的区别在于前者的被告是行使环境保护职权的政府机构，而后者则是指对环境保护负有守法义务的法律主体，主要是工矿企业。
（三）环境公益诉讼公众的参与
环境权作为一种基本的环境法律权利，是指每个人都应该享有获得良好环境的权利和出于生存目的的需要而对环境资源进行开发利用的权利。我国法律虽然没有明确宣布环境权，但已有涉及环境权的法律规定。如我国宪法规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物（第9条），国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害（第23条）。另外，《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利。公众环境权不能仅停留在环境污染直接侵害到私人利益时，受害人才可以就自己的受损权利提起民事诉讼，还应该体现在环境的污染与破坏并未直接侵害到私人利益的情况下，让公民或环境保护团体可以在国家对于损害公共利益的行为不起诉不追究时能以自己的名义进行起诉。这样可以使任何单位或个人针对污染破坏环境的行为以及行政不作为的行为提起诉讼。
二、我国建立环境公益诉讼公众参与机制的意义
我国《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。以权利和义务的方式确立了公众参与环境保护的法律地位，并为公众的环境知情权提供了渠道。 公众参与环境公益诉讼是实现环境权和保护环境的重要途径。
（一）弥补行政权力保护环境不足
环境公益诉讼是对政府有限执法资源的重要补充。政府机构的资源有限，不可能对全部环境污染行为进行及时有效地处理。环境公益诉讼让包括环保团体在内的多个主体，在政府未能执行环境法律的情况下成为补充，保证环境法律的有效实施。
（二）促使行政机关严格执法
环境公益诉讼不仅包括对污染者提起民事诉讼，也包括对行政机关提起行政诉讼，即对那些不履行环境保护法定职责的行政机关，可以由公民、法人或其他组织对其提起行政诉讼，这样就迫使行政机关不得不严格执法，使环境保护的法律规定得到有效的实施。
（三）对环境公共政策的形成有重大影响
环境公益诉讼的案件处理结果不仅与原告及原告之外的众多社会成员利益相关，也常常与公共政策调整、立法的修改完善等密切相关。环境公益诉讼案件的处理通常具有强烈的公共政策导向，这无疑会对一般公众、行政机构及各种利益集团在同类事件、同类行为中提供基本的行为准则，从而对环境保护工作产生更广泛的影响。
（四）监督环境破坏者
公众参与环境公益诉讼可以给环境破坏者一种强大的压力，迫使其自觉遵守环保法的规定。一些企业之所以不遵守环保法的规定，是因为受到地方政府或明或暗的保护，而公众对其又无可奈何，使得他们更加有恃无恐。如果建立了环保公益诉讼，就会把环境破坏者置于公众的监督之下，从而迫使其不得不守法。
（五）有利于推动公众参与环境保护
在我国的环境保护法律中，基本确立了公众参与环境保护的原则，但并没有公众参与的具体途径。通过建立环保公益诉讼，就可以给公众参与环境保护提供一条具体的途径，有利于发挥公众参与环境保护的积极性。因此，公众参与环境公益诉讼是维护公共利益的重要途径。
（六）有助于维护社会稳定
通过赋予公众依法律程序解决纠纷的手段，对那些可能引发社会不稳定因素的环境纠纷将其从“体制外”途径解决引导至“体制内”途径解决，从而避免了矛盾的激化和群体性事件的发生。在环境公益诉讼过程中，法院的介入帮助政府对社会的变化和需求进行积极回应，即通过诉讼实现合作和妥协，从而推动纠纷的解决，实现社会稳定。
三、我国环境公益诉讼公众参与的困境及原因
环境公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，在我国立法上并没有明确的规定，但由于人们运用法律解决环境问题的要求日益迫切，环境公益诉讼在司法实践中已屡见不鲜。环境公益诉讼在立法上的缺失必然导致司法实践中的无法可依，因此法院在审理环境公益诉讼案件时，处于十分尴尬的两难境地。
（一）环境公益诉讼公众参与的困境
环境问题的日益严峻已引起人们的广泛关注，人们越来越关注自身赖以生存的环境，在国内也引发了许多人为保护环境公益而提起诉讼的案例。例如2001年10月，东南大学法律系两名教师就南京市中山陵园管理局于紫金山顶兴建观景台一事，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，认为观景的建设破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦，要求市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可。又如，2003年2月，杭州律师金奎喜向杭州市西湖区人民法院提出行政诉讼，认为杭州市规划局允许在西湖风景名胜区范围内建造浙江老年大学，破坏了西湖的原有面貌。根据1983年《杭州西湖风景名胜保护管理条例》，杭州市规划局不应核发规划许可证，要求法院撤销杭州市规划局为浙江省老年大学项目所颁发的项目许可证，保护杭州西湖风景名胜区和社会公共利益。起诉后的第3天，西湖区人民法院给他下达了不予立案的裁定书。原因是法院认为起诉人不具有起诉的资格，即杭州市规划局颁发建设许可证的行政行为对金奎喜无实际影响。再如2005年发生的“松花江苯污染事件”。2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸，同时引起大火，并导致100多吨苯类物质进入松花江水体，造成整个松花江流域生态环境严重破坏。该事件发生后，在12月17日，北京大学的三位著名教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）为共同原告的环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立流域治理污染基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存环境、松花江和太阳岛的环境清洁的权利和原告旅游、欣赏美好景象的权利。但是法院以无具体利害关系不予受理。诸如此类的案件层出不穷，然而由于我国法律缺乏相关规定或者即使有规定也不能适应环境纠纷，法院都以法无明文规定为由判决原告败诉或以当事人诉请的事项不属于法院的受案范围或以当事人原告主体不适为由将当事人拒之门外。此类现象的出现说明，人们通过法律手段解决环境问题的要求十分迫切，但由于环境公益诉讼在立法上的缺失，法院在办案过程中不得不有所顾忌，在办理环境公益讼案件时处于进退两难的尴尬境地。
（二）环境公益诉讼公众参与困境的原因
1、立法上的缺失
环境权是环境公益诉讼的基础，实施环境公益诉讼是环境权的内在要求，环境公益诉讼是环境权的制度保障。虽然环境权被确认为一项宪法权利已经得到世界上绝大多数国家的普遍认可，但由于主体及内容的模糊性导致其仍停留在宣示性权利阶段。在司法实践中，法院一般都会以法律未明文规定为由驳回起诉人的起诉。就实体法而言，作为环境公益诉讼理论基础的环境权，不仅我国《宪法》没有明确规定，就环境法律本身来看，从《环境保护法》到《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境保护特别法也没有直接具体规定这项法定权利。尽管《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但这些都是原则性规定，没有程序性保障，不能在司法实践中付诸实施。环境权在我国立法上的缺失，也直接导致了救济环境权的诉讼法存在明显的局限，使得我国诉讼法体系对于环境公益受到侵害时也无能为力。首先，就民事诉讼而言，民事诉讼法第108条规定起诉的必要条件为：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。可见，我国民事诉讼法所采取的是比较彻底的原告一元化，即有权提起诉讼的原告只能是受害者本人亦即实体权利关系人，而环境公益的一个重要特点就在于它是一种比较抽象的社会公共利益，任何单位和个人没有专属享用权。不仅如此，由于遭受的环境侵害大多是间接的和无形的，因此，难以确定一个直接具体的受害者担当原告。其次，就行政诉讼而言，行政诉讼法规定原告只能是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。由此可以看出，行政诉讼的原告只能是行政相对人，而非行政相对人以外的第三人。
民事和行政诉讼中关于原告均为“与本案有利害关系的公民、法人或者其他组织”或者是“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”等类似的规定，这就排除了在环境污染事件中没有关系或者有间接关系的公民、法人或者其他组织作为原告提起诉讼的可能性，导致原告资格范围过于狭窄。
2、举证责任没有合理的配置
由于环境污染损害都是污染发生一段时间后才显现的，废水、废气和噪声都是迅速变化的，等到事后取证时都已事过境迁，所采的样品都与污染发生时相去甚远。加上群众缺乏证据保全意识，等到取证时往往为时过晚。举证责任是诉讼主体在诉讼活动中为证明自己的主张有举出证据的义务。在环境公益诉讼中起诉主体明显处于弱势，他的弱势地位决定了其举证能力存在先天的不足。要维护原告合法的诉讼权益并保护其参与环境公益诉讼的积极性，就必须采取更为合理的诉讼制度，也就是举证责任倒置，加大环境公益诉讼被告的举证责任，才能在环境公益诉讼中更好的维护公共利益。
3、公益诉讼费用的交纳没有具体的规定
环境公益诉讼属于一种高成本的诉讼，涉案金额高、范围广，所以相关的费用问题也是必须要考虑到的。2007年国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》规定了诉讼费用的减免情况，但是却没有把公益性诉讼明确纳入其中。另外，《诉讼费用交纳办法》和其他现行立法缺乏对环境公益诉讼律师费由败诉方承担的明确规定，没有规定律师费的收费标准问题，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉主体来说以及提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。就环境诉讼费用而言，其数目相当可观，再加上因果关系证明，动辄涉及高新科技知识和方法的综合应用，其所需费用之大，不是一般的被害者所能预付。然而逾期不交，将按自动放弃诉讼处理。这无异于强迫被害人放弃权利的保护，将其拒之法院门外。然而，污染受害者大多数是弱者，受害后本已经济拮据，高昂的诉讼费用、律师费用、鉴定费用使他们更加难以支付。而且，污染企业都是当地政府的利税来源，有的甚至是“支柱”企业，看不见的地方保护使得诉讼难上加难。
4、没有规定相应的鉴定和评估制度
任何诉讼都要建立在证据的基础上。而环境公益诉讼则必须要有相应的鉴定和评估制度。环境污染的方式、污染程度、对公共利益的损害程度、对人民生命健康的损害程度等都需要通过合法的鉴定和评估程序加以明确，只有这样才能保证环境公益诉讼的胜诉，实现维护环境公共利益的目的。无论是污染与损害的因果关系鉴定，还是损害额度的计算，都非常复杂。目前，我国有资质的环境污染鉴定评估机构异常缺乏，即使是有资质的机构，也大都是事业单位，通常不愿意接受普通受害者的委托。再加上缺乏统一的技术标准和方法，不同的机构对于同一个案件做出的结果大相径庭，有的甚至截然相反，让法院难以适从。
四、我国环境公益诉讼的公众参与机制的建立和完善
随着环境问题的加剧，传统的诉讼制度已经不能适应现代的环境公益诉讼的要求，如果不加以变更和完善必然降低人们参与维护环境公益的热情，影响其积极性，最终的结果就是不利于我国环境保护事业的发展。因此，我国必须建立和完善环境公益诉讼公众参与机制。
（一）修订相关法律
1、确立环境权为公民的基本权利
为了明确环境权的基本人权性质，应当通过宪法将公民环境权作为公民基本权利予以规定。建议在宪法第二章公民的基本权利和义务中增加公民具有享受良好生活环境、合理利用自然资源的权利和保护环境的义务的内容，确立公民环境权宪法地位，让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开，可以为公民提起环境公益诉讼提供实体法依据，任何国家机关、社会团体和个人都无权剥夺或干涉。使环境权的法律保护获得更为直接、具体、明确的宪法依据，并为其他部门法更细致地规定公民在环境方面的权利和义务，强化环境侵权救济，为保证公民充分实现环境权提供指导。
2、明确规定法人和其他组织社团的环境权
法人和其他组织社团虽然不能像自然人一样基于生理的需要拥有在良好环境的生存权利，但同样拥有在良好的环境中开展活动的权利，如食品加工企业需要在洁净的环境中从事生产，销售企业需要在良好的环境中从事经营的权利，具有与其作为内部成员的自然人不同的环境权利。因此，建议在宪法第26条第3款增加规定：法人和其他组织社会团体拥有在良好的环境中开展活动和合理利用自然资源的权利，并负有保护环境和防止污染及其他公害的义务。
3、赋予相关单位和个人环境公益诉讼权
环境污染和生态破坏行为往往不直接侵犯特定的公民、法人或其他组织的合法权益，进而导致无人享有诉权。为了解决环境公益诉讼无人享有诉权问题，在起诉主体上，应当以法律形式明确规定一切单位和个人具有环境公益诉讼权。建议不妨将民事诉讼法第108条第1款规定“原告是与本案有直接利害关系的公民法人和其他组织”修订为“原告是与本案有直接利害关系的公民法人和其他组织，但因环境公益而提起诉讼时，不受此限制”；在行政诉讼法第41条第1款规定“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民法人或其他组织”修订为“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民法人或其他组织，但因具体行政行为侵害环境公益时，不受此限制”。对民事诉讼法、行政诉讼法作以上修订只是为了一般性地建立环境公益诉讼的法律制度，具体的诉讼须结合环境保护法和相关环境保护的特别法律法规的规定，以防止环境公益诉讼过宽、过泛。同时在《环境保护法》第6条明确规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，也有保护环境的权利，有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，对造成环境污染，危害公共环境利益的单位和个人有权提起环境公益诉讼。这样就为公众提起环境公益诉讼提供了法律依据。
环境保护法第6条中明确规定控告权不应当仅仅是一种宣告的权利，还应当是一种直接的诉权，是法律赋予公民、法人或其他组织对侵犯环境公益的行为提起诉讼的权利。既然是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的、更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，以保护国家利益和社会公共利益。
为了使环境公益诉讼更具有可诉性，应将起诉人的范围加以扩展。对于环境民事公益诉讼，应不限于有直接利害关系的当事人，将具有间接关系甚至没有利害关系的公民个人或者社会团体也赋予其起诉资格。使得其他相关公民、团体和社会组织可以根据环境公益提起诉讼，解决当事人的身份障碍问题。而对于环境行政公益诉讼来说，则可以将原告资格扩展到以下三类：公民、法人或其他组织，行政机关和具有公益职能的组织或团体以及检察机关。给予更多的人和组织以诉权，不仅是减少污染和制止破坏行为的需要，也是符合世界环境法和诉讼法发展潮流的。
（二）建立健全环境公益诉讼司法制度
1、举证责任倒置制度
在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担举证责任是极为困难的。因此，环境民事公益诉讼中的举证责任应采取举证责任倒置的原则，例如美国《密歇根州环境保护法》规定，原告只需提供表面证据，证明污染者已经或很有可能有污染行为，即完成了举证责任；若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成损害结果，则必须提供反证；环境行政公益诉讼中的举证责任应由行政机关承担举证责任，这与普通的行政诉讼并无异。
2、合理分担诉讼费用
我国目前实行诉讼费由原告方预付，判决生效后由败诉方承担的制度在环境公益诉讼中，诉讼费用数目相当大，取证时也可能运用到技术性较高的方法，所需费用庞大，并且公益诉讼是原告出于对公共利益的维护而提出的。因此，如果由原告负担诉讼费用，则不可避免的会挫伤其积极性，不利于对公益的维护。因此，对于环境公益诉讼的诉讼费用，我们可以把公众的环境公益诉讼列入《人民法院诉讼收费办法》第26条原告不预交案件受理费的范围中。原告败诉，其诉讼费用可通过两种方式转嫁：一是诉讼费用保险。二是建立环境保护公益基金，可由政府拨一点、社会力量捐一点、从环境公益诉讼败诉方赔偿金中支付一点。基金应当由基金会信托管理，用于环境公益诉讼和恢复被破坏的生态环境。
3、建立公益技术团体和公益诉讼基金会
环境公益诉讼中往往涉及环境污染和损害的程度，这需要专业的技术和装备，环保团体拥有专业人员、较强的技术基础、雄厚的资金和一定社会影响力，我们可以借助环保团体的力量解决技术和资金的问题。此外，我们可以在各地挑选经验丰富的律师以及一些热心公益事业的专业技术人员组成公益技术团体，为保护环境贡献自己一份心力。对鉴定所需要的装备及相关费用，我们还可以建立公益诉讼基金会，环境公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向环境公益诉讼基金会申请公益诉讼费用，环境公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查，认为提起的是环境公益诉讼，并有相应的事实和理由就可批准。
4、设立被告赔偿制度和原告奖励制度
原告提起公益诉讼，往往不是为了一己私利，而是为了公共利益。在公益诉讼的过程中原告付出大量的人力、物力、财力，承担了很多额外的风险。为了保护和鼓励原告的这种惩恶扬善、保护社会公共利益的行为，进一步增强他们的社会责任感，应在胜诉后得到适当的物质补偿和精神奖励。为此，可以设立被告赔偿制度和原告奖励制度。公益诉讼胜诉后，可以要求被告承担原告在诉讼中全部的花费，或者吸取其他国家的相关规定，如美国《反欺骗政府法》中规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金，原告有权从被告的罚金中抽取15%-30%的金额作为奖励。根据我国国情，就其保护国有财产数额的大小，按照一定的比例给予奖励，以鼓励他们“以自己名义”通过诉讼方式自觉维护社会公共利益的行为。同时，通过建立公益诉讼基金，对提起公益诉讼并获胜诉判决的公民、法人及其他组织酌情给予奖励，以奖励支持民众进行“公益诉讼”，从而激发公民参与公益诉讼的积极性，并以此鼓励更多的公民关心社会公共利益。
5、防止诉讼滥用
由于环境公益诉讼扩大了原告的范围，在举证责任、诉讼费用等方面的规定方便了原告提起诉讼，这就很可能存在滥诉的可能性。为了防止滥诉，可以建立行政先置程序，即起诉人在提起环境公益诉讼前，先向相关行政主管部门进行举报，行政机关在法定期限内未做出决定并及时采取措施，公民或其他主体有权自行提起环境公益诉讼。对于原告滥用诉权而导致被告遭受损失的情况，原告应为此承担相应的侵权责任，赔偿被告的物质损失。行政先置程序和侵权责任制可以有效防止环境公益诉讼的滥用，避免司法资源不必要的浪费。
五、结束语
环境权包括良好环境权、基于生存需要合理利用自然资源的权利等实体性权利，以及环境信息权、环境请求权等程序性权利。环境权的实现有赖于公共机构和私人的努力。我国必须在宪法、环境保护基本法和地方性法规中规定公民的环境权，使包括公民在内的环境法律关系主体获得广泛的环境保护利益。为使环境权变成可诉的权利，我们需要借鉴国外环境公益诉讼的立法、司法实践经验，完善目前的民事诉讼制度和行政诉讼制度，建立和完善我国的环境公益诉讼制度，以便让一切公民、社会团体和政府机构都可以为了环境公共利益，以自己的名义向国家司法机关提起诉讼。
（作者：永兴县人民法院 张利兵）
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