编者按：在全省“建党100周年党的建设成果与经验理论研讨”主题征文活动中，省纪委监委精心组织、积极参与，全省纪检监察系统共有3篇论文获奖，在党政系统中获奖人数最多。现将获奖论文予以刊发。

 

建党100年来党内巡视制度发展脉络与经验启示

 

刘子龙

 

　　内容摘要：巡视制度的确立、完善、深化和发展，是中国共产党领导中国革命、建设、改革实践的现实需要，也是加强党的自身建设的必然选择。历经百年，巡视已经成为加强党内监督的战略性制度安排，成为党之利器、国之利器，发挥着综合监督作用和联系群众纽带功能。本文主要梳理了巡视工作的百年发展历程，从建党初期的萌芽和建立，到改革开放后巡视制度的新探索和完善，再到党的十八大后巡视制度的深化和发展，通过回顾总结百年巡视的发展脉络，总结巡视制度的经验启示，并结合实际对深化政治巡视提出建议。

 

　　党内巡视早已有之，但不同时期重点各有不同。巡视制度的确立、完善、深化和发展，是中国共产党领导中国革命、建设、改革实践的现实需要，也是加强党的自身建设的必然选择。历经百年，巡视已经成为加强党内监督的战略性制度安排，成为党之利器、国之利器，发挥着综合监督作用和联系群众纽带功能。

 

　　一、党内巡视的发展脉络

 

　　党内巡视制度大致经历了三个发展阶段。第一个阶段是党的二大首次明确党的特派员制度，初步萌芽和逐步建立巡视制度;第二个阶段是改革开放后，党对巡视制度的新探索和完善;第三个阶段是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视工作、领导坚强有力，全面推进巡视实践、理论和制度不断深化发展。

 

　　（一）萌芽和建立

 

　　100年前，中国共产党建党之初，党中央就开始派遣特派员巡行指导工作，任务主要是上传下达。1922年7月，党的二大通过的《中国共产党章程》第三章第十五条规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”这一党内监督制度设计上的重大创新，是党内巡视最初的党内法规依据，成为巡视制度的最初萌芽和开端。

 

　　1925年10月，中央扩大执行委员会通过的《组织问题议决案》第4条明确提出，“应当增加中央特派巡行的指导员，使事实上党对于区及地方实行指导全部工作。” 1927年11月，中央临时政治局扩大会议面对党的改造之重任，决定从中央至地方建立并实行巡视制度，会议通过的《最近组织问题的重要任务议决案》明确指出，“应当开始建立各级党部的巡视指导制度，去切实这一改造工作”。为了使巡视工作能有效执行，1928年10月8日，中央发布第五号通告《巡视条例》，对巡视员的条件、职责和任务，巡视期限、巡视方式等都作出了具体明确的规定，特别规定了中央、省委、县委、特委都须设专门巡视员。这是我们党第一次以党内法规的形式将巡视工作制度化，成为我们党巡视制度的起源。

 

　　1931年党的六届四中全会后，中央更加强调巡视工作，认为“巡视的方法要根本废除过去走马看花不切实际的空批评，必须坚决站在巩固地方党部，团结干部，创造下层的中心产业支部的帮助工作观点上，以便各省与中央的领导有最活泼的联系。”为了纠正以往巡视工作中的问题，推广巡视工作中的一些有益经验，1931年5月1日，中央通过《中央巡视条例》，并要求各省各地建立符合当地的巡视制度，强调“巡视员是代表上级组织的特使，代表着中央对各地党部考察和指导”。《中央巡视条例》分五章，包括巡视员的条件、巡视员的基本任务、巡视员的工作方法、巡视员的职权、教育与纪律、附则。彼时，巡视员的主要任务是了解和传达党的决议并检查各级党组织对决议的执行情况，检查各级党组织的领导成分和领导方式，了解各地政治经济状况，了解各地群众组织状况，教育和提拔工农干部。《中央巡视条例》的颁布和执行，标志着党内巡视制度正式建立。

 

　　1938年党的六届六中全会通过的《关于各级党部的工作规则和纪律的决定》，明确提出“上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形报告上级党委”，为巡视制度的实行提供了推动力。

 

　　（二）探索和完善

 

　　1990年3月，党的十三届六中全会审议通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，在第六大点中指出，要建立和完善党内监督与党外监督、自上而下的监督与自下而上的监督的制度。中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况。并强调，“这项工作，可吸收有经验、有威望的老同志参加”。由此，党在新时期的巡视制度进入探索、建立和完善的新阶段。

 

　　1996年1月，十四届中央纪委第六次全会强调要进一步建立健全党内监督机制，要求重申和建立的五项制度，第一项就是“中央纪律检查委员会根据工作需要，选派部级干部到地方和部门巡视，其任务是了解省、自治区、直辖市和中央、国家机关部委领导班子及其成员贯彻执行党的路线、方针、政策以及廉政情况，直接报告中央纪委，中央纪委及时报告党中央”。同年3月，中央纪委制定了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，对巡视干部的选派、巡视组的任务、职权、纪律和管理等方面作出了明确规定，并于当年派出两批巡视组，赴广西、四川、辽宁、煤炭部开展了巡视，这也是中央纪委第一次开展巡视。2001年5月至2002年10月，中央纪委、中央组织部联合派出2批巡视组，对辽宁、云南、河北、安徽、河南、广西等6个省(区)开展了巡视。

 

　　2002年11月，党的十六大报告明确提出，“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。”2003年8月，党中央正式批准，组建中央纪委、中央组织部巡视工作办公室和5个巡视组，45名巡视工作人员全部到位，组长从刚离开工作岗位、尚未办理退(离)手续的正省(部)级干部中选任，副组长由副部级巡视专员担任，巡视组计划用4年左右的时间，把31个省、自治区、直辖市巡视一遍。2003年12月，中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，其中巡视作为党内监督的一项重要制度写入条例。从此，巡视工作进入了制度化、规范化、经常化的新时期。其后，31个省(区、市)和新疆生产建设兵团党委也陆续设立了巡视机构。

 

　　2007年10月，党的十七大报告进一步提出，“健全纪检监察派出机构统一管理，完善巡视制度”。党的十七大新修订的《党章》在第三章党的组织制度中明确规定，“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，这是巡视制度首次写入党章。

 

　　2009年7月中央颁布《中国共产党巡视工作条例(试行)》，对巡视工作的指导思想、基本原则、机构设置、工作程序、纪律责任等方面都作了全面具体规定，对于推动巡视工作制度化、规范化发挥了重要作用。2009年11月，中央政治局常委会议决定成立中央巡视工作领导小组，并将中央纪委、中央组织部巡视组和巡视工作办公室分别更名为中央巡视组和中央巡视工作领导小组办公室。31个省(区、市)和新疆生产建设兵团党委也相继成立了巡视工作领导小组。

 

　　（三）发展和深化

 

　　2012年11月，党的十八报告明确提出，“加强党内监督”“更好发挥巡视制度监督作用”，对巡视工作作出了新的部署。2013年4月，习近平总书记在主持召开中央政治局常委会审议《关于巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时强调，巡视工作就是要发现和反映问题。11月，十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第36条强调，“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”，至此巡视工作全覆盖成为硬任务。

 

　　2015年6月，中央政治局会议审议通过《中国共产党巡视工作条例(修订稿)》。2015年8月，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例》，明确提出了“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的巡视工作方针。2016年1月，中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组关于十八届中央第八轮巡视情况汇报，强调要在政治高度上突出党的领导、在政治要求上抓住党的建设、在政治定位上聚焦全面从严治党，明确提出了政治巡视的定位，为做好巡视工作指明了方向。

 

　　2016年10月，十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，明确规定中央和省区市党委一届任期内实现巡视全覆盖，省区市党委应当推动市县党委建立巡察制度，推动全面从严治党向基层延伸。2017年5月，中央政治局会议审议通过《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》，7月新修订的《中国共产党巡视工作条例》正式印发，深化和明确了中央对政治巡视的新要求，增加了“政治巡视”“在一届任期内实现巡视全覆盖”“中央和国家机关部委可以实行巡视制度”“省以下市县建立巡察制度”等相关规定。

 

　　2017年10月，党的十九大党章修正案明确，将巡视工作作为党的组织制度单列为第十四条，强调“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，在一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织实现巡视全覆盖。中央有关部委和国家机关部门党组(党委)根据工作需要，开展巡视工作。党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度。”新的党章为巡视工作提供了制度保障和根本遵循。

 

　　2018年2月，中央印发了《中央巡视工作规划(2018-2022年)》，释放了全面从严治党一刻不停歇的强烈信号，对健全完善党内监督体系、推动巡视工作向纵深发展具有重要的政治意义、理论意义和实践意义，强调要通过五年努力，使巡视制度更加科学、更加严密、更加有效。

 

　　2019年1月，中央印发的《关于加强党的政治建设的意见》明确提出，深化政治巡视，强化政治监督，着力发现和纠正政治偏差。2019年3月，全国巡视工作会议暨十九届中央第三轮巡视动员部署会议召开，这是我们党首次召开全国巡视工作会议，是党中央加强对巡视工作集中统一领导的重大举措，具有重要里程碑意义。会议强调，新时代巡视工作要对决胜全面建成小康社会发挥重要保障作用，对健全党和国家监督体系发挥重要促进作用，对坚定不移全面从严治党、巩固发展反腐败斗争压倒性胜利发挥重要利剑作用。

 

　　2020年12月，中央印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，对巡视巡察上下联动的总体要求、目标任务、组织领导、工作机制、保障措施等作出了明确。该《意见》的出台，有利于层层压实责任，加强党中央对巡视巡察工作的集中统一领导；有利于整体推进新时代巡视巡察工作高质量发展；有利于推动全面从严治党向基层一线延伸、向群众身边延伸，厚植党执政的政治基础和群众基础；有利于促进完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化。

 

　　二、巡视制度的经验启示

 

　　思述党内巡视制度的发展历程，亦是对百年党史的回顾，目的就是为了理清巡视工作的发展脉络，从巡视制度的萌芽、建立、探索、完善、发展、深化中寻找初心和使命。回顾百年巡视发展史，主要有以下几点经验启示，这些经验对于当前加强和改进巡视工作具有重要的指导作用。

 

　　一是必须始终坚持党对巡视工作的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。巡视作为加强党内监督的战略性制度安排，更应当始终在党的领导之下进行。从巡视制度萌芽之初起，就强调党中央对巡视(巡行)工作的领导。从后续改革、发展来看，也体现了党中央的集中统一领导和分级负责，把巡视作为党中央和各级党委履行全面监督职责的直接抓手。

 

　　二是必须始终强调巡视工作的权威性。1927年8月，毛泽东以中央特派员的身份到湖南传达八七会议精神、改组湖南省委、部署秋收起义等，就可以说是较早的巡视实践活动。1928年巡视条例发布后，周恩来即受命代表中央赴顺直开展巡视，解决顺直省委内部出现的问题。1931年的《中央巡视条例》也强调，巡视员是上级组织的特使，代表中央对地方的视察和指导。无论从人员的选派还是条例的表述，实际上都体现了巡视的权威性和震慑力。

 

　　三是必须始终加强巡视制度体系的建设。科学严密、系统完善的制度体系是保证巡视工作正常运行的关键。从1928年的《巡视条例》算起，中央已经出台了5个版本的条例，体现了巡视实践每前进一步，巡视制度建设就跟进一步的特点。比如，党的十八大到十九大的五年间，党中央两次修改修订巡视工作条例，中央巡视工作领导小组组织制定46项巡视工作配套制度。实践表明，正是因为有了科学高效的制度体系保障，巡视工作质量和水平才不断提高，巡视工作才得以不断深化发展。

 

　　四是必须始终注重与时俱进创新发展。1930年8月，中央就要求，“党的组织的巡视制度应当按照新方法进行”。改革开放后，巡视也不断创新发展，比如改中央纪委、中央组织部的巡视组为中央巡视组就是重要体现。党的十八大到十九大的五年间，巡视工作不断与时俱进、创新发展，先后经历了“三次深化”。第一次深化是围绕“一个中心、四个着力”，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，突出发现问题、形成震慑。第二次深化是紧扣“六项纪律”，突出纪严于法、纪在法前。第三次深化是聚焦党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力“三大问题”，突出问题导向，强化标本兼治。通过不断深化发展，巡视实践、理论和制度不断创新，巡视强度、力度和效果大幅提升，成为党内监督的亮丽“名片”。

 

　　五是必须始终打造过硬的队伍。巡视工作具有很强的政治性和政策性。从巡视制度建立之初起，就对巡视队伍提出了要求。1931年的《中央巡视条例》第一条就明确中央巡视员必须具备党籍三年以上、忠实刻苦、曾在地方党部作过负责工作3个条件。后面的巡视也反复强调，要吸收有经验、有威望的同志参加，要打造忠诚干净担当的巡视干部队伍。正是因为有一支政治素质高、业务能力强、作风形象好、能够适应形势发展要求的巡视干部队伍，巡视工作顺利高效开展才有了组织保证。

 

　　三、新时代深化政治巡视的几点建议

 

　　学史是为了明理、增信、崇德、力行。在两个一百年的历史交汇期，全面建成社会主义现代化强国新征程开启之际，对巡视工作提出了新的更高要求。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，更应当从以下几个方面着手，不断深化政治巡视，推动新时代巡视工作高质量发展。

 

　　第一，要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。开展政治巡视，巡视干部首先要讲政治，要自觉学习党史、新中国史、改革开放史和社会主义发展史，坚定马克思主义信仰，带头增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终保持政治定力。要带头深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持全面系统学、联系历史和现实学，坚持学原著、读原文、悟原理，在学懂弄通上下功夫，做到学而知、知而信、信而行，做到学思用贯通、知信行统一。要突出重点学、结合实践学，重点学习习近平总书记关于全面从严治党和巡视工作重要论述，学习习近平总书记考察湖南重要讲话精神和关于被巡视系统领域的重要讲话精神，学出忠诚、学出坚定、学出担当，从而找准方向、看清大局、砥砺奋进。

 

　　第二，要准确把握政治巡视的职能定位。巡视是政治巡视，本质是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督。深化政治巡视必须把“两个维护”作为根本任务，必须坚持以人民为中心的价值取向，必须突出“四个落实”的监督重点，必须把准“四个对照”的监督标准，必须强化“四个紧盯”的监督路径，全面审视被巡视党组织和领导干部的政治立场、政治方向、政治原则、政治担当，有效发挥政治监督和政治导向作用。深化政治巡视，必须正确处理政治与业务的关系，准确把握“政治与业务是一枚硬币的两面，没有离开业务的政治，也没有离开政治的业务”的深刻内涵，既不能脱离业务空谈政治，也不能抛开政治陷入具体业务;既不能一讲提高站位就把小问题无限放大，也不能单纯就业务谈业务、把巡视报告变成了业务工作检查报告，而是透过现象看本质、由表及里、以下看上、由浅入深，从具体工作的开展情况分析巡视对象的政治站位，看党组织和党员领导干部对待这项工作的政治态度、政治责任以及取得的政治效果，深入查找政治偏差。

 

　　第三，要坚决贯彻落实中央巡视工作方针。党的十八大以来，党中央确立了“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的巡视工作方针。发现问题是巡视工作的生命线，只有发现了问题，才能形成震慑，进而推动改革、促进发展。要坚持问题导向和目标导向有机统一，着力解决为什么巡、巡什么、怎么巡的问题。要熟练运用“12+N”的方式方法，紧盯被巡视党组织职能责任特别是核心职能，发现和推动解决影响党的领导、党的建设、全面从严治党的根本性全局性问题。要坚持“以人民为中心”的发展思想，紧紧依靠群众、发动群众，紧盯群众关心的“急难愁盼”问题，紧盯群众身边的腐败和作风问题。要善于科学研判，既要抓住矛盾的主要方面，又要把握矛盾的次要方面；既要把握好“森林”这个整体，又要关注“病树、歪树”这个局部；既要发现面上问题，又要抓住重点人的问题线索；既要发现负面典型问题，又要力挺担当作为的正面典型;既要以小看大，又要抓大放小。

 

　　第四，要不断压紧压实巡视整改责任。习近平总书记强调，做好巡视“后半篇文章”关键要在整改上发力，巡视整改是“四个意识”的试金石，整改不落实，就是对党不忠诚、对人民不负责。要坚持发现问题和深化整改并重，做到有机结合、有机统一。在巡视过程中，要树立边巡边改的意识，把握整改的时效，“趁热打铁”，在巡视期间督促被巡视党组织即知即改、立行立改;要紧盯上轮巡视整改不到位、抓整改“新官不理旧账”等问题，及时交办督办、督促真改实改，确保一个个问题见底。在巡视反馈后，要抓住整改的重点期，在3个月的集中整改期内，巡视组要协助有关纪检监察机关和组织部门，压实被巡视党组织的整改主体责任、党组织书记的第一责任人责任、领导班子成员的“一岗双责”，对照巡视反馈意见，逐条对账销号，确保事事有回音、件件有着落。要严肃整改纪律，对敷衍整改、整改不力的严肃问责，确保整改落实落细落地。

 

　　第五，要不断加强巡视工作规范化建设。要坚持依规依纪依法，不断提高规范化法治化水平，严格内部监督管理，健全完善巡视制度体系，规范巡视权力运行，使巡视工作更加精准科学、更加有力有效。巡视机构要主动作为，围绕巡视工作方案确定、动员培训、巡视进驻、巡视谈话、深入了解、巡视汇报、巡视反馈、线索移交、巡视整改等方面，进一步健全工作规则、规范工作程序、加强信息化建设，把依规依纪依法要求落实到巡视工作全过程。巡视干部要严格执行各方面的规章制度，严格依规依纪依法开展巡视，严格落实巡视问题底稿制度，严格做到不干预被巡视地区(单位)的正常工作、不履行执纪审查职责。要坚持系统观念，推进上下联动、贯通融合，完善巡视巡察工作战略格局。

 

　　第六，要打造忠诚干净担当的巡视队伍。“打铁必须自身硬”“在我无暇，方可律人”，打造一支敢于斗争、善于斗争的巡视干部队伍，是巡视工作取得实效的有力保障。要选优配强巡视干部队伍，发挥好巡视“熔炉”作用，确保优秀的巡视干部进得来、留得下、干得好、提得上。要想方设法、下大力气解决正式干部人手不够、抽调干部能力不足、队伍结构不优等问题。要加强巡视干部培训力度，提升巡视干部的能力素质。要严格队伍管理，加强对巡视干部的监督和制约，把巡视权力关进制度的笼子，防止巡视干部被“围猎”，防止“灯下黑”，打造政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的巡视铁军。

 

　　(作者系省委巡视办干部)