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基层税收执法廉政风险防控，是依法治国、依法行政、依法征税的行政行为中需要思考的问题。本文作者在探索这一课题的过程中体会较深。 一、当前基层税收执法过程中存在的主要廉政风险 （一）税收执法权力相对集中。一方面是征、管、查相对独立，权力相对集中到少数部门；另一方面，部分执法岗位权力过于集中，同时法律法规赋予的自由裁量权较大，如在税额核定、税负调整、停歇业管理、减免税、优惠政策落实，纳税评估，税务稽查等具体执法环节，自由裁量幅度较大，给基层执法人员留下了很大的操作空间，一旦干部玩忽职守或徇私舞弊未严格履行职务，就直接导致廉政风险。 （二）执法人员观念陈旧。因基层执法人员年龄层次普遍偏大，知识更新速度缓慢，习惯于按照传统的工作观念进行执法。一是习惯于以上级提示、外部因素而不是以法规、制度为标准来引导税收执法行为；二是税收执法中习惯于“只重结果，不重程序”甚至“唯求结果，不管程序”；三是税收执法中习惯于主观意图行事，在关系到职责、权限、时效等方面不是严格遵守规定，而是表现出较强的随意性，在具体执法过程中越权行事滥用职权。这些陈旧的观念和工作习惯如果不彻底改变和扭转，必然会加大廉政风险转化为现实的可能性。 （三）廉政风险防控与执法行为不同步。税收执法贯穿于税收管理实践的自始至终，具有显著的复杂性、广泛性和时效性，必然要求有一套行之有效的手段对其进行全覆盖、全过程监督，但从目前来看，计算机监控方面存在着局限性的问题，目前主要的监控多是针对逾期办理、应办未办等程序上容易监控的节点进行监控，未能涵盖全部执法行为。如对日常巡查巡管的结果信息、日常检查信息、税收优惠政策落实情况信息等日常执法行为尚未纳入流程管理，无法实施全监控。人工监控方面存在滞后性的问题，主要为事后检查，并且多采用抽查，只检查了既成事实的结果，且监控面窄，不深入，未能形成对税收执法行为的全方位全过程的监控。 （四）廉政风险监督力度不大。从目前执法过程中的廉政监督工作来看，主要是以事后监督为主，事前监督与事中监督均不同程度的存在空档或死角，特别是税收执法各岗位之间以及执法过程中各环节之间缺乏有效的廉政监督。即使在事后监督中，也由于缺乏具体的操作规范，特别是“由谁负责”不明确而使廉政监督流于形式。此外，由于税务执法工作的专业性也加大了廉政监督的难度，再加上税收执法程序的透明性、公开性不够，也使得廉政监督震慑力不强。具体来说，一是程序性监督多，实质性监督少，针对性和可操作性不强，使廉政风险监督流于形式，缺乏权威性和严肃性；二是面上监督多，专题监督少，更多注重监督范围广，使廉政风险监督重点不够突出，一定程度上影响了监督效果；三是弹性监督多，刚性监督少。多注重监督形式的严肃和程序的合法，对一些事关全局的重大执法行为、敏感执法部位、焦点执法问题，缺乏深层次的了解及相关应对措施，使监督体现不出应有的力度和实效；四是建议性监督多，强制性监督少，对存在和发现的执法问题基本都用意见和建议的方式督促解决，较少运用强制性、惩戒性手段。 （五）重点难点执法领域廉政风险高。当前执法领域的高危廉政风险点，突出表现在一些社会关注较多是热点、难点执法领域上。特别是在纳税评估、代开发票、营改增、结构性减税、小微企业税收优惠、税务行政审批制度改革等近年来的税收重点和难点工作领域，因工作难度大，政策结构新、社会关注度高，导致这些执法领域成为廉政风险高危区域。 二、税收执法过程中产生廉政风险的成因分析 （一）思想认识存在误区。近年来，经济成份、利益主体、社会组织和生活方式日益多样化，给人们的思想观念和人与人之间的关系带来较大冲击。部分基层国税执法人员对廉政风险防控的关注和重视不够，存在一些认识上的误区，认为查找风险点其实就是公开“腐败点”，担心大范围查找和公开风险点会给执法工作带来阻碍和负面影响，担心公开风险会招来一些不必要的“麻烦”，担心公开风险点会“受人非议”。甚至有人把此项工作错误的理解成了是要整人害人，思想上产生了对执法过程中廉政风险控排斥和反感心理，导致执法过程中推行廉政风险防控比较消极，影响了廉政风险防控工作的有效开展。 （二）风险排查不全面。查找共性、原则性、普遍性风险点多，查找个性、针对性、特殊性的风险点少，查找方式比较“单一化”。未能积极调动基层执法一线人员广泛参与，而是简单采取一人或少数人大包大揽为多人查找风险的“包干”法，这种方式让风险查找工作打折扣，导致查找出的风险点不准、不全、不细、不深。 （三）执法业务流程不规范。基层国税部门在梳理职权清单时，对本单位权力、职责、工作事项梳理不到位，未能按照“程序法定，流程简便”的要求，编制岗位职权目录、制度目录和业务流程目录，绘制权力运行流程图，固化工作流程，存在边界不清、职责不明的问题。 （四）制度设置不科学。在设置风险防控制度时没有和执法工作实行对接和同步。制度缺乏可操作性、针对性、强制性，没有发挥很好的作用，宏观监督制约规定多，微观监督制约规定少；事后监督制约规定多，事前、事中监督制约规定少，没有形成完善的内生制约力。 （五）防控合力不足。执法过程中开展廉政风险防控大多数时候依然由纪检监察部门唱“独角戏”，部门之间沟通、协调、配合还不够，未充分发挥和调动业务部门间的工作积极性，致使执法廉政风险作用大打折扣。同时，风险防控中信息化、网络化等科技手段运用还不够，致使廉政风险科技防控的效能大打折扣 三、加强税收执法过程中廉政风险防控的建议 （一）加强预警防控。将廉政风险点植入税收执法业务工作流程的各环节、各岗位，使廉政风险防控与岗位职责、业务流程等有效融合，实现与税收执法工作同步防控、互融共促。一是整合日常执法工作事项。以税收业务流程为导向，重新设置岗位，明确各自职责，对执法人员按照业务能力、信息化应用水平和岗位职责要求进行合理配置，通过对廉政风险易发部位增加内部控制环节，有效分解执法权力，降低廉政风险指数。二是排查风险点。采取自上而下和自下而上，内外相结合的方式，业务部门与纪检监察部门相互配合，定期排查廉政风险点和风险源，通过岗位自查、前后互查、领导评查、部门联查等方式，对执法领域的关键环节、重点部位存在的廉政风险进行深入排查，按业务流程形成廉政风险备忘录，明确重点部位、重点环节、重点岗位的廉政风险点。三是强化风险分析与评价。加强对执法过程中发现的廉政风险新情况、新问题的收集、分析、评价和反馈，定期分析发生执法廉政风险的新特点，及时采取有效的矫正措施，并调整原有的风险点，充实新增风险点。 （二）开展介入防控。一是加强日常执法行为的介入防控。在日常专项管理工作中重视对工作进度和执法规范性的检查监督，实行执法行为和廉政风险同步记录。不定期组织人员对执法情况进行介入式检查，确保防范廉政风险落实到日常执法行为中去。二是加强重点执法领域的介入监控。针对多发、易发、新发的重点执法领域，如纳税评估、代开发票、减免税审核、起征点认定等，加强执法自由裁量权的管理，实行动态廉政风险防控，对防控效果及时跟踪巡查，对巡查发现的问题制定好防控措施，形成严密的闭环循环防控链条和持续改进的廉政风险防控机制，避免重大违法、违规行为的发生。 （三）强化科技防控。把科技手段融入廉政风险防控、规范执法权力运行的制度设计和管理流程中，将执法权力运行过程变为信息处理过程，增强执法运行程序的严密性，弱化人为因素，遏制随意性，形成机器控权的制约机制。结合“金税三期”和绩效管理信息系统的上线，实施廉政风险嵌入式控制，用信息化控制手段对执法权力行使的每一个环节、每一个关键点都拟定相应的标准，将政策标准、工作流程、办理权限和时限、所需文书等内容，使执法廉政风险点成为绕不过去的关键节点，做到凡执法必有记录，凡执法必有据可查，从而将廉政风险防范措施固化到执法权力运行过程中，实现执法权力运行的全程监控。 （四）完善制度防控。根据执法权力运行的风险内容和不同等级，实行分级管理、点面防控、逐级负责制，做到执法权力行使到哪里，廉政风险防控责任就落实到哪里。建立廉政风险防控监督检查机制。采取随机检查、重点督查、交叉检查、明查暗访等多种形式，不定期地对执法过程中廉政风险点进行检查，及时发现问题，加强廉政风险排查，制定事前监督防控措施，努力实现由滞后监督向超前监督转变、由柔性监督向刚性监督转变、由明查式监督向暗访式监督转变、由参观式抽查向日常随机检查转变。 （五）实行联动防控。建立完善联动防控机制，形成齐抓共管的工作合力。发挥廉政风险防控领导小组、联席会议的作用，加强横向联动和纵向联动，使纪检监察部门与基层税源管理部门、征管部门、收入核算部门、稽查部门、税政法规部门等单位良性互动，对反馈的程序性控制弱点和制度性漏洞协调有关部门修订完善，降低执法廉政风险。督促各部门严格履行“一岗两责”，确保责任落地，提高事前监督的针对性和实效性。 作者：湘潭县国税局纪检组 楚晓锋、陈睿 |
