益阳市赫山区八字哨镇200亩大棚区，农户在信托流转的土地上规模种植农作物。 李丹 摄

　　益阳市赫山区八字哨镇, “土地信托流转”试点。 李丹 摄

　　6月26日，益阳市委书记马勇亲自为该市沅江草尾镇的村民代表颁发了包括《农村土地承包经营权证》在内的“四证一图”，这是我省首批颁发的长久不变的农村土地承包经营权证。自此，农村土地承包经营权等成为了农民真实拥有的物权，为这一天，益阳已经准备了整整四年。

　　在该市调查发现，以土地信托流转为特质的“益阳模式”已在益阳农村多点开花，其改革直指农村土地产权制度，在马勇自己看来，这是“农村土地制度的又一场深刻变革”。

　　全省首颁“长久证”

　　6月26日，沅江市草尾镇四民村九组村民张兵和6位村民代表郑重地在“鱼鳞图”上按下了自己的手印，并领到了四个“红本本”——《农村土地承包经营权证》、《农村集体土地所有权证》、《农村集体土地使用权证》和《房屋所有权证》。

　　鱼鳞图上，确定了每家土地的具体位置;《农村土地承包经营权证》确定农民享有长久不变的土地承包经营权;《房屋所有权证》使农民拥有了像城市居民一样的房屋所有权;而《农村集体土地所有权证》和《农村集体土地使用权证》则把长久不变的土地所有权和使用权界定给明确的村、组集体。

　　益阳市委政研室副调研员符立贤分析，在实行家庭联产承包经营责任制之前，农村土地的所有权和经营权是重叠的，但都不归农民所有;实行家庭联产承包经营责任制后，所有权同承包经营权分离，所有权归集体，农民享有了包括占有权、使用权受益权等在内的土地承包经营权，这种两权分离，解决了农民的温饱问题。

　　但农民享有的这两种权益，一直是缺乏凭证的。益阳确权颁证，则在全省首次以证书的形式，确定农民享有长久不变的土地承包经营权和使用权。

　　而随着这一长久权限衍生的是，从此农村新生人口不再分配土地，土地承包经营权和使用权只能通过继承权的方式延续。

　　确权颁证直指土地信托流转

　　益阳的确权颁证，其目的直指土地信托流转。2007年，该市统计发现，由于种粮效益低，农村劳力外出务工多，部分地方抛荒面积甚至达到了30%以上。

　　另一个数据则更让市领导忧虑：2006年，益阳市城乡居民收入差距为5802元;2009年为8862元;2011年则为10813元，呈逐年上升之势。但这些年，中央对于农业的投入逐年增加。

　　马勇亲自牵头组织调研，发现了根本问题在于城乡二元的土地产权制度，农村土地无法进入市场流转，阻碍了社会资本进入农村，生产力难以解放。

　　于是从2008年起，益阳开始探索农村土地流转，到2009年，全市耕地流转面积116万亩，占耕地面积的32.1%，但这种模式再也无从突破了，农户——公司二元的流转模式纷争不断，于是2009年益阳决定政府出手，摸索土地信托流转模式。

　　这种“益阳模式”是：政府出资在乡镇设立土地信托机构，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委托给政府的土地信托机构，并签订土地信托合同，农业企业或大户再从信托公司手中连片租赁土地从事农业开发经营活动。

　　但由于1998年国家第二轮延包时规定的土地承包经营权只有30年，年限的局限导致社会资本仍处于犹豫状态，于是确权颁证应运而生。

　　档案

　　我国土地政策的变革

　　●土地革命时期：打土豪，分田地，农民享有了完整的土地产权。

　　●三大改造期间：我国开始对农业进行社会主义改造，走上了农业合作化道路，把农民个体经济逐步转变为社会主义集体经济。由此土地的所有权归国家或集体所有，农民只有使用权。

　　●大跃进和人民公社化时期：实行一大二公，集体生产，农民个体既没有所有权，也没有使用权。

　　●改革开放后：家庭联产承包责任制度，土地归国家所有，农民享有了包括占有权、使用权、收益权等在内的土地承包权。

　　●确权颁证后：土地所有权归集体，农民享有长久不变的承包经营权。并可通过信托流转，土地使用权从承包经营权中分离出来，由规模经营主体享有。

　　探索

　　全面市场化的土地流转模式

　　农民从提出申请到流转成功，仅需四个步骤：

　　政府设立信托公司和服务中心→农民向信托公司提出愿意出让土地经营权的申请，签订意向协议，待村集体90%以上村民同意流转后，再签订正式合同→信托公司利用国家涉农项目资金将农民出让的土地进行调整，进行适当整理开发，提升地力→再通过竞价方式确定土地经营者，签订租赁合同，获得土地租赁收入(土地租金、风险抵押金等)

　　“益阳模式”2009年首先在该市的沅江草尾镇启动试点，目前已在全市26个乡镇推开，实行“1+1”即一个公司(农村土地承包经营权信托有限公司)加一个服务中心(土地信托流转服务中心)的运作模式，计划2013年在全市各乡镇全面推行。

　　6月29日，来到益阳市赫山区八字哨镇，该镇镇长陈学文告诉，1+1模式中的“公司”是镇政府出资成立的国有独资公司，负责与农业经营公司或大户协商土地流转和租赁;“服务中心”是信托公司的配套服务机构，由镇里的七站八所(农技站、财政所、派出所等)人员组成，为镇里的土地流转提供各项社会服务，并对信托公司的经营情况进行监督。

　　注意到，土地流转“益阳模式”的《农村土地信托流转合同》明确规定，流转价格按照实物计算，分别按照国家公布的粮食指导价折成现金进行交易，每年分两次付清。益阳为了规范土地流转的具体运作，这份《农村土地信托流转合同》全市统一内容，一管到底。

　　样本

　　社会资本进入农村，农民可成农业工人

　　益阳模式从2010年成型以来，效果明显。

　　草尾镇立新村11组李先跃夫妇，均年过七旬。全家3.6亩地，土地流转租金每亩700元，共得2520元;夫妻俩还在蔬菜基地“上班”，每年收入约3.4万元;而国家每年农业直接补贴135元每亩，共486元。“一年下来，我们收入将近4万元，这比流转前靠种菜和种田的1.2万元收入，增加了两倍多。”李先跃说。

　　据统计，2011年，草尾镇农民人均纯收入8735元，较上年增长20.5%，远高于全市平均水平。

　　符立贤告诉，按照益阳模式，首先可以由县级政府统筹，将国家拨付的涉农项目资金重点用于农村土地平整、土壤改良、农村基础设施建设等，有利于集中力量改善农村面貌;其次通过土地流转，社会资本大量进入农村，农民从土地上解放出来，并可以成为农业工人，收入大幅提高。“之前是国家三农转移支付‘输血’模式，现在是我们自己‘造血’模式，改革非常成功。”符立贤说。

　　此外，调查发现，在最早试点的草尾镇，由于农村土地信托流转已达90%，农民提出了集中居住的要求，出现了就地城镇化的趋势，益阳市也正就此在展开规划。而随着益阳的改革，农业公司急需大量的农业工人，农村仅剩的老人、妇女难以满足需要，在草尾镇、八字哨镇等地，均已出现了外出务工人员回流的现象。

　　益阳范本：八问土地信托流转

　　土地不会私有，目前不存在“圈地”

　　益阳市赫山区八字哨镇200亩大棚区，农户在信托流转的土地上规模种植农作物。 李丹 摄

　　益阳模式已初显成效，并引得全国各地观摩学习，其设立的政府信托平台增加了三方之间的信任，形成了较为稳固的土地信托流转模式。

　　但调查发现，作为全新的模式，其发展中可能出现的各种问题不容忽视，有待在摸索中完善。

　　农民如何解决后顾之忧

　　正在摸索土地流转农民的医保、养老等

　　四证一图发放后，其中的《房屋所有权证》对农民的宅基地正式确权，此举意味着农民的宅基地也可以进入市场流转。农民土地、宅基地进入市场流转后，如何确保没有后顾之忧?

　　调查：益阳市的做法是——集中居住，其中最早试点的草尾镇申请集中居住的人数达到了三分之一。目前，草尾镇农村居民集中居住区建设已经启动，根据增减挂钩政策，政府负责居住区基础设施建设;农民让出住宅地并复垦，负责建房资金。在草尾镇看到，该镇集中居住区300套住房正在加紧建设，每套约120平方米，预计今年10月份可入住。

　　益阳市委副秘书长陈世民：为了解决农民的后续生活问题，益阳的土地流转费用有别于拆迁，明确规定一年分两次支付给农民，保证农民基本收益持续稳固。此外，目前益阳正在摸索土地流转后农民的医保、养老等社会保障办法。

　　公司运作如何监管

　　制定严格的准入制度和监督

　　参照益阳模式，土地承包经营权信托有限公司掌握着巨大的资金流，如何监管?

　　符立贤：益阳市的土地流转首要原则就是自愿协商，土地流转价格和承包价格都在当事人的协商下确定。信托公司每年必须向基层政府报告土地承包经营权管理经营情况及公司财务收支;基层政府必须对信托公司绩效进行评估、检查与监督;并建立责任追究制度。

　　我们将完善流转制度设计，建立土地信托流转登记、审查、备案和档案管理制度，规范合同的鉴证工作。建立健全风险防范机制，加强土地流转的经营项目审查和企业资质认证审查，制定严格的准入制度。信托服务中心和全体村民有权对信托公司的运转开展监督，财政、审计等部门也会加强对信托公司的资金使用、项目建设、信托经营情况的监管;严厉查处土地信托流转中出现的各种违法行为。

　　是否与民争利

　　增值收入会以多种方式返还给农民

　　注意到，益阳信托流转过程中农民——信托公司——规模经营主体三方中，信托公司运用涉农项目资金提高地力后，给规模经营主体的价格高于支付给农民的流转价格，是否与民争利?

　　符立贤：按照信托法的规定，除去基本手续费，增值收入会以多种方式返还给农民。目前，增值收入的一部分直接返还给农民，另一部分用于做大做强信托公司，建设农村公共服务设施，提高农民社会保障水平。

　　条件成熟时，还可以依托信托平台，通过发行土地债券、信托投资基金或其它资产证券形式到资本市场进行融资。目前益阳正在积极争取有实力的农业经营公司进驻，土地增值收益暂时没有显现出来，但也正在摸索增值收益的具体分配办法。

　　巨额资金如何运转

　　国家相关政策出台可进一步研究

　　发现，参照益阳模式，乡镇所设立的信托公司将成为社会资金的聚集地，土地托管公司的注册资本金，农业经营公司缴纳的预付土地承租金等，还加上全乡镇的涉农资金，则更为庞大，如何运转?

　　符立贤：在目前的实践中，信托流转的沉淀资金只能到银行办理定期存款或协议存款，今后国家有相关政策出台时，可再作进一步研究。而涉农项目资金则专款专用，分两种方式运营：一是土地承包经营权信托有限公司与承租方签订合同，由承租方实施项目建设，项目资金分五年返还给土地信托投资公司，再投入其它地块;二是先实施项目，完善水、电、路等基础设施，通过竞标方式显化土地价值，溢价部分由土地承包经营权信托有限公司投入其他项目循环使用。

　　定价权归谁所有

　　土地流转金略高于种植收益

　　土地流转价格和承包价格是核心，定价权归谁所有?

　　陈世民：益阳模式是三方协商，自愿为前提。一般情况下，土地流转金略高于分散流转和农民自己种植的年纯收益，考虑到物价因素，以稻谷市场平均价为参照物计价，由相应双方协商确定。租金一年分两次支付，第一次支付在3月份，第二次支付在8月份。

　　是否土地私有

　　耕地作为农民的基本生活保障不受影响

　　注意到，在实行土地私有制的日本、美国等国家，用信托机制保护土地及其所有人的权益，一直沿用至今。益阳市的实践也为社会资本进入农村土地市场敞开了大门。这是否意味着土地私有化?

　　马勇：我们不实行土地私有制，但承接现代信托的本质渊源，将信托制度在管理财产方面的优势与我国农村土地资本市场结合起来，构建我国农村土地信托流转制度，能促进农村土地高效运用。

　　同时，益阳市的土地信托流转秉承“三个不变”：确保农民委托给信托公司经营的土地集体所有制性质不变、农民承包权不变、农用地属性不变，从根本上保障信托流转不触碰国家现行的法律政策底线，保证耕地作为农民最后的生活保障不受影响。

　　信托模式是否合法

　　经营权不属于禁止流通的财产

　　信托制度是以信托财产为核心，通过受托人对信托财产的管理或处分，实现受益人的受益权。我国信托法规定：信托是基于财产权的转移为条件的。没有财产或财产权的转移，信托不成立。那么，益阳土地信托模式是否合法?

　　马勇：土地信托流转符合政策和法律精神。2003年颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》和2007年施行的《中华人民共和国物权法》都规定，“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。土地承包经营权是对集体所有土地的占有、使用、收益的权利，它的财产利益直接体现在收益权。因此，土地承包经营权是一种财产权，符合《信托法》规定的信托财产的要求。

　　同时，《信托法》第三章第十四条规定：“法律、行政法规禁止流通的财产，不得作为信托财产。法律、行政法规限制流通的财产，依法经有关主管部门批准后，可以作为信托财产。”

　　但农村土地承包经营权不属于禁止流通的财产，也不属于限制流通的财产。因此，土地使用权可以成为信托财产，益阳的土地信托流转合法有效。

　　如何防范圈地

　　目前不存在土地大规模集中的可能

　　土地流转，年限是关键之一，如果流转中，有公司将流转年限和面积无限放大，那就容易出现实质上的圈地，如何防范?注意到，益阳市目前只对土地信托流转中农业招商要注意的问题做了原则性的规定，对于承包方的承包年限和范围，并没有明确说法。

　　符立贤：从全国范围来看，我国现阶段的土地过于分散，影响了规模化和现代化的进程。

　　目前益阳正在努力引进社会资本，争取有实力的公司进入。对于承包年限，以10年以上为佳，主要是考虑到基础设施建设和生产的需要，但就目前益阳的农业生产力情况和农业规模化发展程度来看，不存在土地大规模集中到少数人手中的可能。可能20到30年后就要提高警惕了。